VERSIÓN ESTENOGRÁFICA DE LA INTERVENCIÓN DEL CONSEJERO DEL INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL (INE), UUC-KIB ESPADAS ANCONA, EN EL FORO ESTATAL DE DISTRITACIÓN NACIONAL ELECTORAL 2021-2023
Buenos días.
Agradezco mucho la presencia en este foro.
Hace cuatro días me comunicaron que el tema que me tocaba exponer es la relevancia de la redistritación, y lo primero que dije: ah caray, ¿Cuál es esa relevancia?
Después de reflexionar y de repasar lo que ha pasado con el voto ciudadano desde que México es México, más allá de la primera impresión, cuando me pusieron la tarea, y me resulta muy importante hablar de este tema.
En México desde antes de que fuera México ha habido una disposición jurídica general para procurar la igualdad de las ciudadanas en su capacidad de decidir.
La vieja fórmula de una ciudadana, un voto, como base de la democracia electoral se ha traducido en normas específicas en nuestro país desde hace 110 años, es decir, algo más de 110 años, desde la Constitución de Cádiz.
La Constitución de Cádiz si bien no reconocía, bueno, los congresos, las Cortes de Cádiz, si bien para su formación no se reconocía el voto directo, no nada más como una concepción de los límites que tenía, el tener la libertad del voto de la ciudadanía; sino también, por razones estrictamente prácticas.
Es decir, el voto indirecto, que en el caso de la Constitución de Cádiz fue un voto indirecto de tres grados, es decir, el ciudadano votaba por un elector, que votaba por un elector, que votaba por un elector, que finalmente elegía al diputado para Cádiz; tenía que ver también con la estructura del imperio español y las posibilidades de que en distintas circunscripciones la gente efectivamente acudiera a votar, siendo materialmente imposible una votación directa, por quien iba a ocupar la posición en las Cortes de Cádiz.
Sin embargo, más allá de esto, que desde luego no es un asunto menor, el criterio de que cada voto debía pesar lo mismo estaba ya. En las reglas para la Constitución de las Cortes de Cádiz se establecía que, por cada 70 mil almas en un distrito se elegiría un diputado. Por cada 70 mil almas o fracción mayor de 35.
Este modelo para establecer una cuota de ciudadanos representada por un diputado, más una fracción adicional para los casos en que la población específica tuviera, se aproximara más al siguiente múltiplo que el anterior, se reproduce tal cual en la legislación mexicana desde la Constitución de 1824 y hasta la reforma constitucional de 1974, con distintos cambios producto de factores históricos diversos.
Uno de ellos es muy interesante, no lo he analizado a fondo, pero es bastante evidente, es que a lo largo del Siglo XIX los gobiernos conservadores procuraban un menor número de diputados y los gobiernos liberales un mayor número de diputados.
Es decir, la corriente política más proclive a entender a la ciudadanía como una ciudadanía de iguales optó a lo largo del Siglo XIX, casi siempre, por conformar la Cámara de Diputados del Congreso con un número mayor de representantes y no por un número menor.
La idea de esto, evidentemente, es que un mayor número de diputados tenía una mayor capacidad de representar la diversidad del país, en tanto que, un número menor de diputados y esto podría ser una explicación de por qué los gobiernos conservadores procuraban eso, generaba una élite más reducida de políticos para resolver ese tipo de asuntos.
Por cierto, no había una preocupación por el costo que 50 o 100 diputados más pudieran representar.
El asunto era un asunto de representatividad de la calidad del Congreso que resultará de la elección y había dos criterios que prevalecieron a lo largo de las disputas entre liberales y conservadores en relación a esto, un Congreso amplio para dar mayor representatividad. Un Congreso más reducido para tener personajes mejor calificados, ese era el debate de fondo.
Pero bueno, independientemente de esto que es un tema marginal interesante, la realidad es que el criterio de elegir diputados a partir de una cuota fija dentro de cada territorio se fue reproduciendo en los distintos cambios y reglas constitucionales que hubo en nuestro país a lo largo de los siglos XIX y XX.
Muy rápidamente estas cifras fueron cambiando, pasaron de la base para la elección de un diputado, pasó a 80 y 40 mil; 150 y 80 mil; luego se redujo nuevamente, hasta alcanzar los 40- 20.
Es decir, 40 mil personas más, 40 mil habitantes o fracción mayor de 20 mil en la Constitución de 1857 y en la Constitución de 1997 volvió a una base semejante a la de Cádiz, que era 70 mil personas y fracción mayor de 20 mil.
Hay pequeños cambios en este sentido, no siempre la fracción es de un 50 por ciento, pero esos son detalles.
Esto sigue evolucionando así hasta 1974 en que se estableció que se elegiría un diputado por cada 250 mil habitantes o fracción mayor de 125 mil.
Aquí quisiera yo hacer notar dos cosas. Primero, hasta 1974, con un sistema de distritos de Mayoría Relativa exclusivamente, no era posible, como no es posible a partir el día de hoy, establecer una proporción directa entre el número de electores y el número de electos.
Esto es así por razones demográficas y políticas evidentes. Esto es, en 1974 cuando se decidió que cada diputado fuera electo por 250 mil personas o fracción mayor de 125, pues evidentemente los estados no tenían en su población múltiplos de 250 emparejados con 125.
De forma tal que, en la práctica, el número de diputados por cada estado, como ocurre hasta el día de hoy, si bien se aproximaba a garantizar esta igualdad del peso del voto de las ciudadanas, no podía ser perfecto.
De cualquier manera, estas sucesivas actualizaciones garantizaban, bueno, por un lado, y por eso aumentaba el número estándar de diputados para elegir.
Por un lado, se constreñía al Congreso a un cierto número de diputados; en 1974 fueron poco más de 200 los que resultaron de este procedimiento.
Eso quiere decir que entre 1808 y 1974, el mecanismo para lograr la igualdad en el peso del voto de las ciudadanas a la hora de elegir diputados era el mismo, una cuota fija, más una cuota variable y, en consecuencia, el número de diputados también era variable.
Esto se modifica sustancialmente con la reforma electoral de 1977 que establece el sistema mixto, semejante al que hoy tenemos, estableciendo 300 distritos como una base fija de diputados a elegir por el principio de Mayoría Relativa y 100 diputados de Representación Proporcional que, en 1987 pasarían a ser 200.
Esta es, a mí me parece, el gran cambio que obliga a procesos de redistritación como los que tenemos el día de hoy. Esto es, desde 1977 el número de distritos uninominales no se define por un número previamente establecido de habitantes de ese distrito, sino que, al contrario, lo que ya está establecido es el número de distritos y la población se distribuirá o más bien los distritos se acomodarán a una población distribuida de manera natural en los territorios, siendo siempre necesario definir 300 distritos electorales.
Y entonces, ¿qué ocurre?, pues ocurre que año con año la población de esos distritos cambia, es decir, si en la primera distritación que se hizo a partir de la reforma del 77 que, me parece fue en 1978, no he corroborado ese dato, se mide a la población y los distritos se distribuyen con una cuota más o menos semejante entre los distintos distritos, esto funciona en la elección del 79, en la elección del 82 era un poco diferente, en la elección del 85 más diferente y en la elección del 88 había cambiado más.
Este fenómeno ocurre todo el tiempo y nos sigue ocurriendo ahora.
Esta distritación que tenemos hoy, que se hizo con base en los asentamientos poblacionales de 2010 por el censo, si bien la distritación se hizo en el 17, pues evidentemente al paso de 10 años, para el siguiente censo que es con el que trabajamos actualmente, ha habido cambios muy notables.
Es decir, siendo un número fijo de 300 distritos la dinámica poblacional hace que algunos de estos distritos pierdan, probablemente no un número absoluto de electores, pero sí su proporción en la participación general.
Es por eso que, garantizar que a cada ciudadana corresponda un voto exige revisar regularmente esta distritación.
Con el paso de los años hay estados que han aumentado su participación proporcional en la población del país, San Luis Potosí es uno de ellos, Yucatán, de donde yo vengo, es otro.
Yucatán, en 1979 tenía cuatro distritos, al parecer de esta distritación, por la población actual resultarán seis; procesos inversos podemos observar, por ejemplo, en la Ciudad de México que, si bien su población es mayor de lo que era en 2010, la proporción que esta población representa respecto al total del país se ha reducido.
Y, bueno, de eso se trata y esta es la relevancia del proceso de distritación. El proceso de redistritación es un proceso que se hace como resultado de cada medición censal para procurar que el número de personas que viven en cada distrito se parezca, dentro de cierto rango, al número de personas que viven en cada distrito, se parezca dentro de cierto rango al número de personas que vive en cualquiera de los otros 299 distritos del país.
Esto tiene innumerables dificultades a la hora de aplicarse en la vida real. La primera es que, otra vez, si nosotros dividimos los 300, la población del país, los 126 millones de habitantes del país entre 300 distritos, tendremos, no recuerdo la cifra exactamente, algo así como 420 mil personas por distrito.
El problema es que la población de los estados no está, el primer problema, es que la población de los estados no está dividida en múltiplos de 420 y esto mete la primera variable, la primera variación, más bien, en la proporcionalidad perfecta que es lo que sostiene deseablemente la Constitución.
Y, en este sentido, técnicamente se establece un margen de un 15 por ciento más, un 15 por ciento menos, para poder dividir la población de cada uno de los estados en un número de esos 300 distritos que van a conformar el total que no tenga una variación excesiva entre el número de votantes de cada uno.
Esto es, nadie puede formar distritos que cumplan con la condición de estar todos en el mismo estado, nadie puede ordenar 300 distritos en el país que tengan la misma cantidad de habitantes.
Se puede, sin embargo, moderar la deformación que este asentamiento pueda tener, cosa que por cierto no ocurrió con la primera distritación desde 1979, que duró demasiados años y que posteriormente produjo grandes ajustes cuando se realizó la primera distritación.
Este proceso tiene otras complicaciones. Una de las más evidentes en poblaciones como la de San Luis Potosí y otra vez la de Yucatán, en realidad toda la del sur y el sureste del país, es que, dentro de los asentamientos humanos de cada estado, los asentamientos de población indígena requieren un tratamiento especial.
Es decir, hay un mandato constitucional derivado de la condición multinacional de nuestro país que impone, debidamente, garantizar que la población indígena conforme distritos indígenas o mayoritariamente indígenas o con amplia presencia indígena independientemente de la pura distribución poblacional dentro del número de distritos.
En términos generales, esto no genera una deformación mayor, pero a la hora del trabajo concreto sí obliga a mediciones muy puntuales, municipio por municipio y a veces sección por sección para decidir cómo conformar distritos que, por un lado, tengan un número de población total que se encuentre dentro de los márgenes de variabilidad que se consideran tolerables para no deformar el peso del voto.
¿Esto qué quiere decir? Si el tamaño de los distritos va a variar entre un 15 por ciento más y un 15 por ciento menos del promedio, ésa es la medida en que la identidad del peso del voto se va a deformar.
Y, reitero, esta es una deformación imposible de evitar.
Al adecuar esto, a los distritos de población indígena, se pueden encontrar otras variaciones dentro de la proporcionalidad que, sin embargo, tampoco afectan en conjunto la igualdad de la representatividad del voto.
¿Eso qué significa? Significa dos cosas, primero, en cualquier elección en la que votemos el voto de cada ciudadano en los distritos de Mayoría Relativa no pesa exactamente igual que lo que pesa en el distrito de al lado o en el estado vecino.
Hay una variación que depende del tamaño concreto que se pudo dar prácticamente a este distrito. Esto es una deformación inevitable, es una deformación moderada, y es una deformación que en principio no altera la lógica de “una ciudadana, un voto”.
Sin embargo, si estos distritos se mantuvieran por períodos mayores a los diez años en los que en la actualidad se hace, estas deformaciones podrían crecer de manera muy amplia, pensemos, por ejemplo, el estado de Quintan Roo, el estado de Quintana Roo es un estado donde existe uno de los crecimientos poblacionales por migración interna más grande del país, con el paso de los años el estado ha ido aumentando su número de distritos, frente a, del otro lado, la Ciudad de México, que, por tus características de ser el centro de una zona conurbada mucho más amplia, tiene pocas posibilidades de crecimiento poblacional comparativamente.
De esta forma, para que el voto de quienes lo ejercen en Quintana Roo pese aproximadamente lo mismo de lo que pesa el de quienes votan en la Ciudad de México, ha tenido que haber procesos sucesivos de redistritación que vayan ajustando el número de distritos que hay en cada entidad al tamaño de su población.
A final de cuentas, todo se reduce a tratar de hacer una regla de tres con la menor deformidad posible. Esa es pues, la lógica de la distritación, la relevancia de la redistritación es garantizar la proporcionalidad del voto, es garantizar que, en cada urna, cuando un ciudadano, una ciudadana deposita su boleta, sepa que esa boleta va a pesar en la integración de la Cámara de Diputados en una medida muy parecida a la que va a pesar ese voto cuando se deposita en el distrito de al lado en el estado que está al norte o en el estado que está al sur.
Esto es lo que yo quisiera rescatar, no nada más el proceso de distritación, porque me parece que la proporcionalidad es una necesidad que va mucho más allá de la distritación.
En la distritación se logra dar un equilibrio al peso del voto de ciudadanos y ciudadanas, y se limita la diferencia que hay entre esta capacidad de decisión.
Pero lo cierto es que, si nosotros contrastamos esta igualdad del voto con lo que resulta de las Elecciones por la vía de Representación Proporcional, tenemos que hay una distancia aún mayor.
Creo que estos procesos, además de lograr de manera inmediata, igualar el peso del voto, también nos están señalando –y con eso cierro-, que el principal problema de desigualdad en el peso del voto, hoy, no es tanto por los cambios demográficos que se dan con los años en cada estado, sino porque, el sistema uninominal por sí mismo no tiene la capacidad que tiene la Representación Proporcional de plasmar, por un lado, la pluralidad y, por otro, de darle a cada voto, ahora sí, exactamente, el mismo peso.
Muchas gracias.
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