VERSIÓN ESTENOGRÁFICA DE LA INTERVENCIÓN DEL CONSEJERO PRESIDENTE DEL INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL (INE), LORENZO CORDOVA VIANELLO, EN EL LIV CONGRESO NACIONAL: EL SISTEMA NO JURISDICCIONAL DE PROTECCIÓN DE DERECHOS HUMANOS DEL SIGLO XXI
Gracias Alfonso.
La verdad es un verdadero placer estar con ustedes.
Antes que nada, quiero ofrecerles una doble disculpa. La primera disculpa es por recurrir a esta vía cada vez más socorrida en tiempos de pandemia, sin duda, pero que, hoy se ha vuelto no una exquisitez de parte mía, sino una necesidad.
Me hubiera encantado Nashieli, desde que me hiciste la gentileza de invitarme a este congreso a estar ahí con ustedes, el único problema es que tenemos Consejo General en 15 minutos y todavía pues no ha habido en la historia del Consejo General del Instituto Nacional Electoral, del Federal Electoral, antes, una sesión de Consejo que no haya estado presidida por el Consejero Presidente.
Aunque el pretexto habría sido bueno Nashieli para inaugurar eso que no sé si sea una buena práctica, aunque está prevista en la ley, les quiero agradecer, antes que nada, es que soy un caso de excepción en este sentido, pero bueno, espero que la razón lo justifique por el no poder estar con ustedes.
A todas y todos les mando un abrazo fuerte, solidario y comprometido.
Y la segunda razón de la disculpa, la anticipaba, es una mesa de discusión, así que espero solamente cumplir, no con el rol del discutiente, sino, en todo caso, con el rol del provocador, dejar sobre la mesa algunos elementos de reflexión y disculparme con ustedes, insisto, por esta razón por no poder acompañarlos, ni en el resto de la mesa, ni en todo el Congreso. De veras una pena, pero bueno, en fin.
Como digo bromeando, a mí cuando me pregunta ¿qué hace el Instituto Nacional Electoral cuando no hace elecciones? les contesto, que no sé, porque estamos todo el tiempo haciendo elecciones desde 1994 y en la sesión de hoy hay una serie de decisiones a propósito de decisiones extraordinarias y demás.
En fin, no me detengo más, simple y sencillamente quería, de veras, de manera muy sentida disculparme y de aprovechar para saludarlas a todas y todos con afecto. Si ahí va por ahí Martí, también le mando, compañero de viejas batallas, le mando también un abrazo afectuoso a todas y todos los titulares de órganos autónomos.
En México los órganos constitucionales autónomos surgieron como un resultado, como un producto de la transición a la democracia y constituyen hoy una parte de la arquitectura institucional emanada, resultado del proceso de democratización que está en consecuencia encaminada a evitar arbitrariedades en el ejercicio de los poderes públicos.
Desde este punto de vista, me parece que tendríamos que reconocer como primer, como punto de partida que sin la existencia de órganos del Estado que garanticen imparcialidad trans seccionado, trans gubernamental, fuera de los periodos políticos y congruencia de la toma de decisiones para el ejercicio de múltiples derechos humanos, finalmente, me parece que todos los organismos constitucionales autónomos, unos más, unos menos, unos de manera más clara como los órganos, como los son ustedes ¿no?, otros de manera tal vez menos evidente, pero al final también coincidente con ellos.
Todos los órganos constitucionales autónomos terminamos jugando roles de garantía de derechos humanos, de derechos políticos, de derechos de protección a la integridad personal, a la libertad, de derechos como el de la información e incluso, derechos derivados, esos que Luigi Ferrajoli no define como derechos humanos, como son los derechos de la propiedad, pero que de todos modos son derechos y, por lo tanto, requieren órganos de garantía en el ámbito de la competitividad económica, etcétera.
En suma, difícilmente sin estos se habría logrado la estabilidad y credibilidad necesaria para transitar de un sistema autoritario a un sistema democrático.
Eso, de manera particular en un país que desconfía profundamente, todavía hoy por desgracia, de las instituciones públicas debido a la arbitrariedad y debilidad del Estado de Derecho ancestral que todavía hoy sigue siendo un desafío por remontar.
En este sentido, en un sistema presidencialista como el mexicano hablar de los órganos constitucionales autónomos inevitablemente, como ya mencionaba Alfonso, implica hablar de la división de poderes y de los mecanismos de control al ejercicio de los poderes constituidos.
Hoy se ha hablado mucho del Derecho Constitucional, soy profesor de Derecho Constitucional de la UNAM a mucho orgullo, con mucho orgullo y desde ese punto de vista comento aquí lo que siempre comento en las clases, el Derecho Constitucional tiene un propósito desde sus propios orígenes que es no solamente analizar la estructura y funcionamiento del poder, sino sobre todo y de manera particular, analizar y entender los mecanismos de regulación y de control del poder.
El Estado constitucional, es un Estado en donde el poder público, pero también los poderes privados están sometidos a reglas y a controles, a limitaciones pues. El poder en el Estado constitucional es por definición un poder limitado, regulado y controlado y, eso es justamente el rol que está reinvención del sistema constitucional mexicano como producto de la transición, que incorporó organismos constitucionales autónomos, ha venido jugando.
En efecto con el advenimiento de las democracias constitucionales, tanto el poder judicial como órgano de control de la constitucionalidad como una serie de otros órganos de garantía y de protección de los derechos y los derechos se garantizan y se protegen en primer lugar frente al poder, los derechos nacen históricamente como una limitación al poder, ustedes que son los ombusdperson, órganos garantes de los derechos humanos, son por definición órganos de delimitación, órganos de control del poder, órganos de garantía de los derechos frente a los abusos que puede cometer el poder y que invariablemente comete el poder cuando no está controlado.
Por lo tanto, estos órganos constituyen la defensa democrática del Estado constitucional que radica en el equilibrio entre los poderes Ejecutivo y Legislativo y también el resto de los poderes públicos y privados.
Esto explica que la democratización de los regímenes políticos haya pasado por la redefinición del papel y del peso que Legislativo y el Ejecutivo tienen en una sociedad y como los otros órganos de control, el Judicial los Órganos Constitucionales Autónomos juegan en el equilibrio constitucional.
No es casual que la lucha en contra de los autoritarismos, las monarquías absolutas, las dictaduras, las presidencias autocráticas, etcétera, hayan pasado, en primer lugar, por una reivindicación del poder Legislativo, como el único donde se puede representar la pluralidad de una sociedad, pero también de una serie de mecanismos de control respecto de todos los órganos en donde se toman decisiones políticas, el Ejecutivo y el Legislativo, incluido.
De ahí que la historia del constitucionalismo moderno se hay enfocado en acotar, como decía, toda concentración de poder y que haya hecho de la división de poderes y del principio que aportó complementario, que aportó el constitucionalismo norteamericano de los check and balances, que me gusta traducir en términos literales, suele traducirse como pesos y contrapesos, pero a mí me gusta porque es mucho más evidente del significado de esta aportación del constitucionalismo norteamericano a las democracias constitucionales modernas, el término, la traducción literal, check and balances, controles y equilibrios, como la forma más adecuada que tiene un control recíproco entre las diversas ramas del Estado con la finalidad de conseguir un equilibrio en el ejercicio del poder político e impedir abusos del mismo.
Aquí no se trata del poder político autocrático, poder político democrático, hay que recordar a Tocqueville, Tocqueville decía que el principal riesgo que enfrentaban las demos gracias era la tiranía de la mayoría que están tiránica y tan despótica como la tiranía de una sola persona.
Esto que quiere decir, que si bien las democracias parte de la, digamos, encarnan el principio de que son las mayorías libremente expresadas las que toman las decisiones en una sociedad, también es cierto que en un Estado constitucional ni siquiera las mayorías pueden hacer lo que quieran, hay una serie de límites respecto al poder, al ejercicio del poder que están marcados, en primera instancia, precisamente por los derechos humanos y los derechos humanos nacieron, son y seguirán siendo ante todo esferas de protección de las prerrogativas de la dignidad individual y eventualmente colectiva frente a cualquier abuso del poder, son límites del poder.
Aunque los organismos constitucionales representan una particularidad y aquí se ha dicho durante mucho tiempo del sistema político constitucional mexicano, del periodo de transición, en realidad no son una creación mexicana, si fueron muy usados, son parte vertebradora del proceso de transición, pero en realidad son figuras que recuerdan aquellas que surgieron en el constitucionalismo norteamericano, particularmente a partir de la segunda mitad del siglo XIX, me refiero me refiero justamente a las agencias autónomas que en el constitucionalismo de los Estados Unidos surgieron para encomendar a órganos evidentemente técnicos decisiones técnicas que no deberían estar subordinadas a criterios políticos ni a ideologías que son válidas en una democracia, que son válidas al interior de los gobiernos pero no deberían regir la toma de decisiones técnicas.
Defender los derechos humanos y permítame poner esta referencia aunque podemos entender cualquier otra de las atribuciones que tenemos los órganos constitucionales autónomos como organizar elecciones, no depende de que gobierne una postura política o una ideología determinada, los derechos humanos se defienden frente a cualquier tipo de poder y del poder, desde este punto de vista, no hay un poder bueno o malo, hay buenas o malas políticas públicas, el poder si no está regulado inevitablemente tiende a no ser y esa es la función de los organismos técnicos órganos autónomos que cumplen funciones de garantía que son eminentemente técnicas.
Insisto defender los derechos humanos es algo que ocurre y debe ocurrir en un Estado constitucional democrático de derecho independientemente del partido político que nos gobierna
Los derechos humanos se defienden, se protegen siempre.
Organizar elecciones limpias, libres, transparentes, equilibradas, equitativas, no depende de quién nos gobierna, es algo que tiene que ocurrir para garantizar la recreación democrática del Estado con independencia de ideologías, posturas políticas, todas ellas absolutamente válidas en un contexto de pluralismo político, pero que no deben ser las que orienten funciones eminentemente técnicas.
Pues esa es la lógica de la que se nutrieron y abrevaron, digámoslo así, los cambios de nuestra transición que fueron constituyendo organismos públicos autónomos, como los que hoy, constitucionales, como los que hoy nos encontramos aquí reunidos.
Dichas funciones, encomendadas de estos órganos fueron sustraídas para evitar arbitrariedades y asegurar estabilidad transexenal en las decisiones encaminadas a garantizar tanto el ejercicio de los derechos fundamentales, como la certeza y la seguridad jurídica de todas las personas.
Desde este punto de vista, pues eso es lo que refleja el por qué los gobiernos no organizan ya elecciones como ocurrió hasta 1988. Indudablemente los Estados modernos de nuestros días distan mucho de la teoría clásica de la división de podres establecida en su momento por John Locke y Montesquieu.
Es decir, en las sociedades modernas los tres grandes compartimientos de los poderes constitucionales ideados hace casi 300 años siguen teniendo validez, pero son insuficientes ante la complejidad de funciones y la especialidad que han llegado a tener los estados democráticos de nuestros días.
Así, aunque aparentemente los organismos constitucionales, a juicio de algunos, ponen en crisis la tradicional división de poderes, la teoría tradicional de la división de poderes, lo cierto es que son complementarios y funcionales a la misma lógica con la que fue planteada hace 300 años.
Al final del día hablar de división de poderes, si bien siguen existiendo estos tres grandes apartados, estos tres grandes departamentos en los que según nuestra Constitución se divide el supremo poder de la federación y se produce en el ámbito estatal, hoy la división de poderes implica, abarca e involucra en su funcionamiento y lógica la función de los organismos constitucionales autónomos.
Dicho en pocas palabras, los OCAS son órganos que forman parte del Estado y complementan o actualizan la división de poderes en un sistema democrático. Así, con el profundo cambio político y de diseño constitucional que se experimentó en la transición a la democracia en México desde los años noventa, se fueron desmontando las bases legales y metaconstitucionales para referirnos a aquella célebre expresión de Jorge Carpizo del presidencialismo, del presidencialismo autoritario, por supuesto.
En su lugar se fue edificando un sistema de pesos y contrapesos con instituciones del Estado que, gozando de autonomía e independencia frente a los poderes, contribuyeron a modificar la interacción entre gobernantes y gobernados.
De hecho, la creación de estos organismos desde los años noventa, se ha convertido en una herramienta para visibilizar las transformaciones y encauzar, en buena medida, las transformaciones económicas, políticas y sociales del país y la relevancia que le dan, tanto el gobierno en turno como las fuerzas políticas en el Congreso, a la gestión pública.
Es más, si se revisa qué ejes temáticos se han conformado los organismos constitucionales autónomos, podremos observar que todos son ámbitos de competencia; uno, que contribuyen a la convivencia en clave democrática y en los que las decisiones se tomaban, en su momento, por el Poder Ejecutivo, como segunda característica.
Es decir, todas las funciones que los organismos constitucionales autónomos hoy desarrollamos, en su momento estaban dentro de la órbita del Poder Ejecutivo que caracterizó al presidencialismo autoritario emanado de la Revolución Mexicana y consolidado a lo largo del siglo XX; es decir, creo que estos son dos ejes sobre los que hay que, digámoslo así, reflexionar sobre los OPL.
Uno. Cumplen todos ellos funciones que originalmente estaban en el Ejecutivo –déjenme ponerlo así-, ¿quién organizaba elecciones cuando la CFE –me refiero a la Comisión Federal Electoral, por supuesto- presidida por el Secretario de Gobernación hasta finales de los años 80, ocupaba el árbitro o se encargaba del ámbito electoral?, el gobierno.
¿Dónde nació la Comisión Nacional de los Derechos Humanos originalmente como un órgano desconcentrado de la Secretaría de Gobernación?
¿Cuál era el órgano responsable de vigilar –digámoslo así- el cumplimiento al Artículo 28 constitucional en términos de la competencia económica y los no monopolios?, la Secretaría de Economía.
¿Cuál era el órgano constitucional, o cuál era el órgano encargado de llevar la estadística?, pues las dependencias gubernamentales
¿Cuáles eran los órganos encargados de dirigir la política monetaria, inflacionaria y cambiaria?, pues la Secretaría de Hacienda.
La transparencia no existía, ¿no?, pero bueno.
Pero lo que quiero decir, es que todas las funciones de los órganos constitucionales autónomos, hoy, que hoy cumplimos, de la que hoy nos encargamos, estaban antes en el Ejecutivo.
Y, en segundo lugar, todas estas funciones tienen que ver, repito, con algún tipo de derechos; derechos humanos en términos generales, derechos políticos, derecho a la información, derecho a la competencia, etcétera, etcétera, etcétera.
Así, desde 1990, los órganos sociales autónomos que nacieron desde entonces enseñaron la ruta, precisamente para que estas funciones salieran de la órbita del Ejecutivo: funciones técnicas, funciones de garantías de los derechos y establecieran -digámoslo así- la lógica misma, la esencia misma –diría- de la transición. Porque una transición a la democracia no se centra solamente que haya elecciones libres y transparentes, una transición a la democracia también se centra y se cifra en el respeto y protección de vida, garantía –pues- de esos derechos.
Operativamente, aunque los ámbitos de competencia y el mandato constitucional designado a cada uno de los órganos sociales autónomos, es distinto, entre los principales rasgos comunes de estos organismos, me parece que podemos destacar los siguiente:
Uno. Se crearon con la intención de que funcionen con personal altamente especializado y que sean refractarios a la influencia de partidos y poderes públicos, y, en consecuencia, que sus decisiones sean independientes;
Dos. Su propósito fue el de asumir, como mencionaba, funciones que habían sido ejercidas por el Ejecutivo, con la finalidad de priorizar criterios técnicos sobre intereses políticos y visiones partidistas, que, si bien son legítimas, no tienen que interferir en estas funciones específicamente técnicas, e incluso con ello, para subsanar las desconfianzas que la sociedad tenía sobre la imparcialidad de estas funciones por parte del Estado.
Si uno ve el estado de salud, en términos de credibilidad pública en los organismos sociales autónomos, puede entender cómo esta construcción de confianza fue exitosa, sobre todo, a partir de los últimos 30 años, es decir, hoy los órganos sociales autónomos tienen mayor confianza y credibilidad pública que otros ámbitos del poder. Eso no es que hable bien de nosotros, de los órganos sociales autónomos, habla de la necesidad, también, de reivindicar a todas las instituciones del Estado en un contexto de crisis de credibilidad, sin lugar a dudas.
Y tercero; la autonomía de las que se les dotó debe entenderse bajo una lógica de paridad de rango, esto es, supone relaciones de coordinación, pero no jerárquicas con otros órganos autónomos ni con los poderes públicos.
Por lo que tanto los OCAS, en tanto los OCAS surgen para contribuir a la eficiencia del Estado, su autonomía obliga a la rendición de cuentas y desempeño apegado a la ley.
En fin, no quiero detenerme mucho más, quiero solamente cerrar si se me permite, con algunas reflexiones finales a propósito de la autonomía.
La evolución de la democracia mexicana, como he querido subrayar, ha estado vinculada al fortalecimiento de la autonomía de los organismos constitucionales autónomos en particular, pero no sólo de los derechos humanos, en el ejercicio de sus funciones.
En este sentido, la relación es, digamos, puede leerse esta relación de fortalecimiento de dichos órganos puede leerse también de manera interna.
El debilitamiento de su autonomía, y con debilitamiento de la democracia y de la protección de los derechos.
Para decirlo de otra manera, no hay forma de respetar, garantizar o promover los derechos en nuestras sociedades si no se impulsan mecanismos de blindaje, de protección, y de defensa de las autonomías constitucionales.
Un sistema democrático, y termino, requiere de una serie de equilibrios institucionales que favorezcan la gobernabilidad del régimen político y el pleno ejercicio de los derechos humanos.
Por eso, ante la evolución, la razón de ser, el fin, las circunstancias que hoy enfrentan, los desafíos que hoy enfrentamos los organismos constitucionales autónomos, en el contexto de los desafíos que enfrentan las democracias y los derechos humanos en el mundo y también en México, vale la pena recordar que la democracia, así como es una obra colectiva, en su defensa también debe ser una responsabilidad colectiva.
Y en este sentido, me parece que los órganos constitucionales autónomos debemos ilustrar, clarificar, un hecho elemental, la autonomía e independencia se ejercen todos los días y en cada decisión.
Bajo la premisa, por supuesto, que autonomía no es autarquía, los organismos constitucionales autónomos somos órganos del Estado, no somos enemigos del Estado, y debemos colaborar con otras instancias gubernamentales.
Ejemplos hay muchísimos, muchas de las funciones que realiza el INE se realizan en una colaboración (inaudible) incluso de dependencias gubernamentales.
La autonomía va en otro lado, la autonomía no significa falta de comunicación. La autonomía y la independencia significan simple y sencillamente que nuestros criterios, nuestras visiones no prevalecen criterios políticos, y que no estamos subordinados a partido o poder alguno.
Termino de veras ahora sí diciendo lo siguiente. Las autonomías siempre han estado, están y estarán bajo riesgo. Las tendencias a la concentración del poder son globales, y quiero ser enfático en esto antes de que alguien vaya a decir que el INE ahora de nuevo, no, no, éste es un problema global.
La tendencia a la concentración del poder es un problema que enfrentan las democracias en el mundo, por eso a las autonomías hay que protegerlas y preservarlas.
La vigencia del Estado constitucional democrático de derecho depende de ello, y dicha defensa es algo que al final está en manos de la sociedad, la gran autora de la transición política.
A ella, a la sociedad, y a nadie más, los órganos constitucionales autónomos nos debemos, y por eso tenemos que desplegar amplias capacidades de pedagogía pública para que nuestras funciones, técnicamente muy complejas en ocasiones, puedan ser comprendidas, entendidas y, en la medida de lo posible, acompañadas por la sociedad a la que nos debemos.
Defender la autonomía significa ejercerla, sobre todo defender la autonomía significa corresponder a la confianza de una sociedad que apostó por el tránsito democrático y que sigue hoy refrendándolo día a día.
A ella, a esta sociedad nos debemos y a ella tenemos que rendirle cuentas y estar en comunicación permanente.
Muchísimas gracias.
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