VERSIÓN ESTENOGRÁFICA DE LA CONFERENCIA MAGISTRAL: “LAS NORMAS Y LAS INSTITUCIONES ELECTORALES”, ESCRITA POR DIETER NOHLEN, CATEDRÁTICO DE LA UNIVERSIDAD DE HEIDELBERG Y LEÍDA POR LEONARDO VALDÉS ZURITA, PROFESOR-INVESTIGADOR DE LA BENEMÉRITA UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE PUEBLA, EN EL MARCO SEGUNDO DÍA DE LA CUMBRE GLOBAL DE LA DEMOCRACIA ELECTORAL
Coordinador de Asuntos Internacionales del INE, Manuel Carrillo Poblano: Muy buenos días tengan todos ustedes.
Muy buenas tardes donde están escuchando en otras partes del mundo, fuera de la región de América.
Vamos a tener nuestra Conferencia Magistral del día de hoy con una particularidad, el doctor Dieter Nohlen, por asuntos de fuerza mayor, no puede tener su intervención, sin embargo, él preparó su ponencia, misma que le pidió al doctor Leonardo Valdés que hiciera la lectura de la misma, y que a la vez lo comentara.
Nosotros también invitamos, como Moderador a esta mesa, al señor John Hollins, quien es Presidente de Delian Project Canadiense, y fue ex Director General de Elecciones de Ontario.
Él hará unas reflexiones finales al final de la intervención, el doctor Leonardo Valdés.
Tiene la palabra el doctor Valdés, por favor, quien fue Presidente del Instituto Federal Electoral de México.
Adelante.
Profesor-Investigador de la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla, Leonardo Valdés Zurita: Muchas gracias, Manuel.
Muy buenos días, tardes y noches a todas y a todos.
Quiero, en primer lugar, en nombre propio y también de mi amigo Dieter Nohlen, felicitar al doctor Lorenzo Córdova, Presidente del Instituto Nacional Electoral por esta iniciativa, y a todas las instituciones y organizaciones que se han sumado para llevar a cabo este evento.
Por razones, como ya explicó Manuel Carrillo Poblano, de fuerza mayor, mi querido amigo el doctor Dieter Nohlen no puede hacer su presentación, pero me envió su texto y con mucho gusto voy a actuar como su vocero presentándolo, y al final haré un muy pequeño comentario.
Y lo tituló “Las normas y las instituciones electorales”, por Dieter Nohlen, Profesor emérito de la Universidad de Heidelberg.
En el diseño temático de esta Cumbre sobre la Democracia Electoral, debatimos las normas y las instituciones electorales en el marco del actual desencanto con la democracia. Parece útil, entonces, empezar el análisis con unas reflexiones conceptuales, primero, referidas al concepto de “democracia”; segundo, al concepto de “norma”.
Respecto al concepto de democracia, vale distinguir entre uno restringido al orden institucional, y otro amplio que incluye, junto a los requisitos institucionales de una democracia, resultados de políticas públicas, económicas y sociales, que sus gobiernos consiguen alcanzar. Obvio, que la apreciación de la democracia por los ciudadanos es muy dependiente de lo que se espera de ella comparado con su real desempeño.
Dado que en América Latina se profesa más bien el concepto amplio, al no cumplirse las expectativas socioeconómicas, se extiende el desencanto con la democracia también a su dimensión restringida, independientemente del desempeño institucional en cuanto a valores de la democracia, como: libertad, pluralismo, participación, como los definió, en su momento, Robert Dahl.
Esta relación de apreciación recíproca entre instituciones políticas y desempeños gubernamentales, está comprobada por datos demoscópicos.
Ahora bien, democracia electoral. El marco conceptual de esta Cumbre de la Democracia Electoral equivale a un concepto de democracia reducida a lo electoral, lo que se critica también de estar en permanente déficit si no está acompañada de acciones concurrentes que tiendan a mejorar y enriquecer a los partidos políticos y a la gobernabilidad democrática.
Sin embargo, en la actualidad es ella a la que hay que defender.
Respecto al concepto de normas, conviene preguntarse de qué normas estamos hablando, vamos a distinguir entre normas de dos niveles, normas en nivel muy alto, generales, universales, que emanan de la teoría de la democracia y representan sus valores, figuran como requisitos indispensables de la democracia y como criterios de evaluación de las normas de nivel más bajo emanadas del proceso legislativo nacional que regulan el proceso electoral en sus diferentes lugares, tiempos y etapas.
Estas normas, según dice mi amigo Daniel Zovatto, son más complejas, más controvertidas, en las que no existen recetas únicas que están a veces irresueltas y en camino de desarrollarse, cuyo mejoramiento no se alcanza por simple implementación de una reforma mágica, sino por aproximaciones sucesivas al objetivo deseado y que se condigan con el contexto dentro del cual deben funcionar.
Para la interacción entre ambos niveles de normas y aquellas con las instituciones electorales, se presta, dado su carácter transversal, el concepto de integridad electoral. Este concepto es normativo, genérico, irreducible a dos dimensiones: La primera se refiere a integrar todos los elementos del proceso electoral en su valoración; la segunda, al comportamiento de todos los incorporados al proceso electoral, instituciones, partidos, individuos y un largo etcétera.
Para que éste sea íntegro, cumpliendo así con determinados criterios de la democracia.
En términos generales se puede decir que en los últimos decenios América Latina ha evolucionado en cuanto a las normas de nivel algo, hacia la comprensión del proceso electoral, según criterios de integridad electoral.
Al mismo tiempo, se han extendido las normas en cuanto a regulaciones administrativas y judiciales en casi todas las etapas del proceso electoral, para garantizar elecciones libres y honestas.
Sin embargo, la realidad electoral dista bastante de los avances en materia de las normas, incluso hay retrocesos y enormes desafíos.
Vamos a precisar un poco los avances, los retrocesos y los desafíos en materia electoral, como he intentado de forma más extensa en un libro escrito con Antonio Garrido, sobre elecciones y democracia en América Latina, que aparecerá en las próximas semanas.
El primer avance se constata al nivel más alto de las normas, es el cambio en la evaluación de las elecciones, que consiste en apreciar frente a la ubicuidad del fenómeno electoral, menos qué se vota, sino cómo se vota. El elemento estratégico categorial es precisamente el concepto de integridad electoral.
El segundo avance se manifiesta en el nivel de las normas regulativas, referidas conforme al concepto de integridad electoral a todas las etapas del proceso electoral.
Es un campo muy diferenciado en sí mismo, muy heterogéneo, muy controvertido y dinámico, lo que aumenta el valor de las normas de nivel más alto para no perderse en lo particular.
Debe enfatizarse como avance también la comprensión de que no puede haber ningún modelo de regulación electoral y validez universal; cada país debe encontrar la forma de organización que corresponda con las condiciones respectivas, por ejemplo: en el caso de la heterogeneidad social y particularidades socioculturales y las experiencias históricas, la forma que mejor se adapte para lograr integridad electoral. El logro de este objetivo en la realidad se ha acercado ahí donde el contexto ha permanecido democrático y con respecto al estado de derecho en las últimas décadas a través de importantes esfuerzos de reforma.
Vamos a referirnos a las tendencias observables en cuanto a regulaciones electorales administradas por las instituciones electorales que son de tipo estructurales.
La primera tendencia en América Latina se ha dirigido a la autonomía e independencia política de los órganos electorales, al fortalecimiento, a la especialización y a la ampliación de las atribuciones de los mismos, a todas las áreas del proceso electoral; así reconocidos como instituciones consustanciales de la democracia liberal. En México por ejemplo, la reforma electoral, en tal sentido, en el año de 1996 fue inédita con la transición de la democracia.
Una segunda tendencia consiste en la ampliación del sufragio como derecho a participar en las decisiones políticas, lo que ha sido y seguirá siendo sinónimo de democratización, se avanzó a lo largo del siglo XX respecto al voto activo y pasivo de las mujeres y a los nacionales que viven en el exterior.
En el siglo XXI, se registraron también avances respecto a la inclusión de los analfabetos y las personas con discapacidad y a la representación de minorías étnicas. Así, la inclusión de la mayor cantidad de ciudadanas y ciudadanos como votantes, administrada por las instituciones electorales, es un avance democrático significativo.
La tercera tendencia se mostró en el muy controvertido campo de política y dinero, en América Latina, los avances consisten en que todos los ordenamientos electorales y la región regulan el tema del financiamiento político, si bien en términos modalidades y grados de intensidad que varían por país. Es un campo en el que las instituciones electorales no deben ser dejadas solas en la lucha por la integridad electoral.
Una cuarta tendencia la reconocemos en el contencioso o la calificación electoral, esto es: la revisión de la reclamación y apelaciones electorales, el arbitraje de los conflictos electorales y la declaración de validez de los resultados electorales que tienen importancia propia, dado que el proceso electoral y los resultados electorales en Latinoamérica por regla general son controvertidos, la calificación electoral a través de las reformas electorales en las últimas décadas ha ido transfiriendo una gran parte de tribunales inicialmente políticos, luego judiciales y políticos mixtos, finalmente a entidades puramente judiciales.
Como afirma el gran especialista Jesús Orozco Henríquez, no es solo un elemento más del proceso electoral, sino una perspectiva con la que se pueden mirar todos los procesos, todo el proceso electoral, perdón, y sus ordenamientos constitucionales y legales en las etapas preelectorales, electoral y poselectoral, a partir del concepto de integridad electoral.
Por otra parte, confirma nuestro énfasis inicial, la región impresiona con una gran variedad de órganos y procedimientos que, generalmente, se deben a la tradición legal de cada país y al contexto sociopolítico respectivo, lo que apenas permite obtener recomendaciones generales de un ejemplo particular convincente.
Los avances en el terreno de las normas estuvieron acompañados de muchas controversias, lo que no debe sorprender frente a la enorme complejidad de la materia, los pros y los contras, las alternativas en juego y el efecto que estas tendencias en la competencia electoral, de antemano no era fácil implementar reformas adaptadas al contexto dentro de un mismo contexto extremadamente politizado y desconfiado.
La clásica diferencia entre teoría y realidad constitucional se hizo especialmente notoria debido a los avances a nivel de las normas, particularmente por la extensión de las regulaciones administrar y judicializar hacia nuevas áreas, por ejemplo, hacia aquéllas de dinero y política. Todo esto en presencia de un personal administrativo no tan preparado para tal ejercicio.
Se manifestaron debilidades en el manejo de las instituciones, o sea, en la capacidad o voluntad de hacer valer las normas en la práctica, lo que perjudicó a veces la confianza en las instituciones electorales. Por cierto, contribuyeron a tal efecto también los actores políticos, a menudo instrumentalizando la crítica para fines políticos.
El actual Presidente de México es un magnífico representante de esta nefasta tendencia.
Más allá de su reconocida función de control, los medios de comunicación vendieron con gusto descalificaciones a las regulaciones electorales y una inercia puesta en la práctica.
A veces el puro debate nutre la desconfianza en las normas y la conducción administrativa de las elecciones.
Como se observa en el caso del voto electrónico que genera posiciones polarizadas, desde el extremo de quienes consideran que éste es el remedio que solucionaría todos los males de los procesos de votación, hasta quienes creen que con su implementación se impondrán los fraudes electrónicos al proceso electoral mediante complicados y sofisticados mecanismos que serán aún más difíciles de controlar y comprobar, que los fraudes manuales.
De este modo, a las instituciones electorales se ha adjudicado una visibilidad política que en general no corresponde a órganos administrativos, que tienen que cumplir con las normas emanadas de procesos legislativos.
Todo esto se ha producido dentro de una tendencia hacia la judicialización de la política para el ámbito electoral. Orozco Henríquez reporta:
Hay varios de los órganos encargados de la organización, administración y vigilancia de los procesos electorales que se encuentran fuertemente judicializados en su integración, en cuanto a varios de sus miembros provienen del Poder Judicial y son nombrados de igual forma.
Este tipo de reclutamiento es también característico de los tribunales constitucionales, cuyo reciente rol en las controversias sobre las normas electorales y su aplicación, no debe quedar inadvertido. Todo lo que aparece en teoría como la solución de posibles conflictos, el derecho, puede ser en realidad el inicio de una manipulación electoral.
La intervención problemática en el proceso democrático por sentencias raras, localistas, inadecuadas, hasta equivocadas e ilegítimas, cuando por ejemplo, un tribunal constitucional, incluso sustituye al Poder Legislativo como ha sucedido últimamente en el Salvador, o sea, el derecho como solución en realidad tiene límites.
El derecho electoral es un campo muy diferenciado, muy complicado, científicamente en la línea de intersección entre derecho público y ciencia política, como lo enseña el libro Clave de Derecho Electoral Latinoamericano, para contravenir parte de los déficit señalados sería adecuado enseñar el derecho electoral como disciplina científica y práctica, y procurar en el reclutamiento del personal, un cocimiento equilibrado de ambas doctrina científicas.
Si pensamos ahora más de cerca en los retrocesos, entiendo que ellos, por ellos procesos que se contraponen a las normas de ambos niveles y así a la extinción de la integridad electoral en América Latina, eliminando los progresos que se formaron camino en el pasado.
Por ejemplo, Venezuela, en un faro y refugio de la democracia en América Latina, cuando el subcontinente vivía los obscuros años 70 y 80; Nicaragua, con apoyo de las Naciones Unidas, organizó unas elecciones libres en el año 90, en las que salió como reconocida vencedora la oposición al régimen sandinista.
El mayor y más dramático retroceso consiste entonces al retorno al autoritarismo en la región. En algunos países se quebró la democracia y el estado de derecho, la separación de poderes y, con consiguiente, se perdió la autonomía de las instituciones electorales, se perdió la integridad electoral, lo que permite hacer dos observaciones:
Primero, la corrida autoritaria de un gobierno emanado por unas elecciones libres y honestas, empieza a materializarse a menudo por una intervención del ejecutivo en la integridad electoral, por un manejo inconstitucional e ilegal de un elemento o de una de las etapas del proceso electoral cuando la gente aún no esté consciente del peligro que corre la democracia.
El desmantelamiento de la democracia es un proceso desde dentro y puede ser lento, por eso, hay que resistir desde un principio.
Segundo, la oposición democrática, si aún puede participar en un régimen autoritario, participando o no en elecciones autoritarias, pide elecciones libres y honestas, a veces en Perú, Ecuador, en Bolivia, en un momento, se puede recuperar la democracia electoral por ese camino, esto es, no hay que perder la confianza, la fuerza y el ánimo.
Pasemos finalmente, a los desafíos de las normas en ambos niveles y a las instituciones electorales, desafíos que se refieren en su mayor parte a factores sociales y socioculturales, y atañen, sobre todo, el comportamiento de los actores en su relación con las normas y las instituciones electorales, pueden impedir el avance, determinar el retroceso, aunque varían según tiempo y lugar.
Algunos factores se pueden generalizar para toda la región.
El primer factor es la desconfianza. En general, la desconfianza aparece como un fenómeno de resultado de observaciones y experiencias vividas. Estas experiencias, sin embargo, inducen a los individuos y colectivos a pensar que el cumplimiento con el derecho y la ley resulte poco benéfico, y que al final solo los tontos terminen respetando estándares éticos.
La conducta individual nutre, a nivel colectivo, la anomia social, la ausencia de normas y orientaciones de los seres humanos que se debaten bajo el concepto de un Estado anómico.
El segundo factor es la corrupción y su omnipresencia en la política latinoamericana está bien documentada, y de esta manera se muestra en el ámbito de financiamiento de la política.
El tercer factor es la polarización política.
El cuarto, finalmente, es el populismo.
No cabe duda que existe una interconexión sistémica de los diferentes factores, todos y cada uno contribuyen a dificultar, a s u manera, la labor de os órganos electorales, a cuestionar la integridad electoral y a poner en peligro a la democracia.
La defensa de ellos en esta labor, su apoyo y su protección frente a tales desafíos, es equivalente a la defensa de la democracia misma.
Muchísimas gracias por su atención.
Presidente de Delian Project en Canadá, John Hollins: Muchas gracias.
Mi nombre es John Hollins, y quisiera agradecer a Lorenzo Córdova y al INE por haberme invitado el día de hoy.
Mis comentarios van más en línea con los organismos de administración electoral que, en mi experiencia en la provincia de Ontario, tienen un impacto que cambia a la sociedad, hablamos de algo más global más que nacionalista.
Quisiera mencionar algunas áreas.
Hablamos de autonomía de los organismos electorales. En Ontario, el Director de Elecciones, de Administración de Elecciones, está encargado de que se realicen las elecciones y está encargado del financiamiento político. Es nombrado por la Asamblea Legislativa, y se requiere una mayoría del 75 por ciento de dicha Asamblea, y para retirar a la persona de su cargo debe haber un incumplimiento de la ley en Canadá.
Esto es interesante porque puede ser un trabajo de por vida y es un trabajo no partidista, además.
¿Y qué es lo que nos da?
Bueno, nosotros somos responsables ante el pueblo, debemos informar al pueblo y también controlamos a los actores.
¿Y a qué me refiero con esto? Cuando participas en una elección primero te debes registrar, este registro incluye a partidos, a candidatos, a asociaciones y a cualquier actor de tercera parte que desee estar involucrado. A través de este registro el director de las elecciones también tiene el poder de retirar el registro.
Y si 100 por ciento de los registrados, de un 100 por ciento aproximadamente entre el 15 y el 20 por ciento pierden el registro, y esto ayuda a mantener un control de todo lo que sucede a lo largo de las elecciones.
Conforme hemos ido avanzando las instituciones en los últimos años, hemos estado enfocándonos en transparencia y en inclusión, y en estos procesos que nos han llevado a un rediseño del proceso para dar servicio a nuestro cliente, nuestro cliente es el votante.
Tenemos entonces este proceso de inclusión que consiste también la creación de comités que incluyan a profesionales de elecciones, principalmente personas que participan y que ayudan a realizar las elecciones, los partidos políticos, hay que entender las necesidades, hay que trabajar juntos para realizar las elecciones y también hay que tomar en cuenta al votante.
Hemos visto en efecto del populismo que se refleja en las encuestas realizadas después de elecciones.
Después de un evento contratamos a una compañía que sale a hacer encuestas entre la comunidad, esto incluye muchas preguntas que incluyen confianza en las organizaciones y hemos visto el impacto del populismo y la desinformación, particularmente.
Y también el acceso, este acceso nos ha llevado a un porcentaje de aprobación del 81 por ciento y estamos tratando de responder a todo esto a través de comités consultivos.
Estamos viendo diferentes impactos y estamos tratando de determinar en este momento, cómo podemos controlar la desinformación que ha llevado a una disminución en nuestras tasas de aprobación, y hemos visto que siempre estamos un paso atrás de los comentarios y los candidatos dentro de una elección también buscan cómo obtener una ventaja, cómo desviarse de las reglas y siempre estamos corriendo atrás de ellos.
Las consideraciones en este momento han estado enfocadas en igualdad de género, igualdad cultural y discapacidades, y un reto es también hablar al votante en todos los idiomas, pero también constituye el luchar contra la desinformación en todos los idiomas de todas las personas que participan en las elecciones, y esto también afecta el reclutamiento del personal.
Y también tenemos que encontrar a las discapacidades, porque hay cuestiones como acceso, y esto incluye garantizar que cualquier persona bajo cualquier circunstancia, no importa dónde elija votar, tenga acceso al voto.
Al seguir avanzando, por ejemplo, en junio ampliamos los días de voto, queríamos evitar días feriados, especialmente feriados religiosos; y tienes, por ejemplo, inician las elecciones y tienes 27 días para votar en las oficinas regionales. Y esto es muy interesante porque esto es, incluso, antes de tener datos, ya tenemos un proceso.
Tenemos también lo que decimos, que son oportunidades de voto anticipado, y luego, el día de las elecciones, hay un voto y también puedes enviar tu voto por correo.
Pero tenemos más retos a futuro.
Creemos, y bueno, es interesante, porque al parecer estamos avanzando hacia las tecnologías electrónicas. En Ontario, ciertamente, estamos avanzando en esa dirección, y esto es con base, lo que nosotros creemos que es una necesidad, tanto electoral como administrativa.
Es una decisión difícil, porque queremos evitar cuestiones administrativas, porque tú puedes facilitar tu trabajo, ¿pero cuál es el costo?, esto lo podrías estar haciendo a expensas del participante.
Así que al ir avanzando, hemos visto que necesitamos ampliar los días de voto porque esto más adecuado para el votante, pero esto no afecta el número de votantes que acuden.
Entonces, tenemos que preguntarnos ¿estamos yendo demasiado lejos?, porque no pudimos incrementar el número de votantes, y nuestra meta es incrementar el número de votantes, entonces, éste es el paso correcto. Pero no, nuestra meta no era incrementar el número votantes, sino facilitar el acceso, y facilitamos el acceso, pero no tuvimos efecto en el número de votantes.
Es un impacto completamente diferente porque nosotros no tenemos efectos sobre el número de votantes.
Nuestra ley nos permite participar con el votante para decirle a dónde ir a votar para decirle dónde están las oportunidades de votar, y bueno, hemos visto que el número de votantes que acuden a las urnas disminuyó hasta el 43 por ciento.
Si tú eres un partido, no quieres que solo 43 por ciento de las personas vayan a votar, entonces, éste no era nuestro objetivo.
Y ahora que seguimos avanzando, seguimos buscando mejorar los procesos electorales.
La capacidad de auditar para evitar al desconfianza, necesitamos ser totalmente transparentes, y hemos tenido muchas discusiones para definir lo que es una elección libre y justa.
Cuestionamos cosas como voto en un ambiente no supervisado o un voto supervisado o voto remoto por correo, o por Internet. Y estos son retos que enfrentamos, y eso lo podemos entender.
Y con esto concluyo mi participación, gracias.
Coordinador de Asuntos Internacionales del INE, Manuel Carrillo Poblano: Muchas gracias, maestro Hollins por sus comentarios, ampliación de la ponencia y poner la perspectiva sobre la importancia de los procesos electorales y su integridad.
Tendremos un receso no más de 3 minutos, ya están nuestros ponentes para el siguiente panel de discusión, que se titula sobre “El papel de los organismos electorales para la creación de confianza”, en 3 minutos regresamos, por favor.
Gracias.
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