VERSIÓN ESTENOGRÁFICA DE LA INTERVENCIÓN DEL CONSEJERO PRESIDENTE DEL INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL (INE), LORENZO CÓRDOVA VIANELLO, EN LA MESA REDONDA “LA FUNCIÓN DE LA DIVISIÓN DE PODERES Y LOS ÓRGANOS CONSTITUCIONALES AUTÓNOMOS EN EL PRESIDENCIALISMO CARISMÁTICO EN MÉXICO”
Muchas gracias, Patricia, el agradecido soy yo.
Para mí, más allá de la colaboración como académico parte del COPUEX, como autoridad electoral (inaudible) que genera contextos de exigencia, creo que las autoridades (inaudible) Paco y Eva, y a quienes saludo con afecto.
Pues el acompañamiento de la academia tiene que ser un acompañamiento crítico, sino no nos sirve, y es justamente ese acompañamiento crítico el que nos permite pues ir contextualizando los desafíos que enfrentamos y, por supuesto, avanzando en una lógica de perfeccionamiento institucional cada vez mayor.
En el entendido de que siempre hay espacios para mejora, así que muchísimas gracias de nueva cuenta. Quiero agradecer particularmente a Fabián y a nuestro maestro, el profesor Molina Piñeiro y, por supuesto, a ti, Paty (inaudible) en nuestro país.
Yo quiero, si ustedes me permiten y si soy capaz, compartir una presentación que he preparado para esta charla y, a ver si lo logro, ustedes por favor, Paty, váyanme diciendo si sí lo logré o no, porque creo que no. Aquí me pide ahora que configure, bueno. -Sí, permitir que esta plataforma avance-. Ah, tendría que salir de la aplicación, no, bueno ni hablar.
Vamos a hacer una cosa y, querido Luis no, debía haber hecho esta prueba antes. Así que tenemos que improvisar, lo que quiero pedirles, Paty y Luis, si no tienen inconveniente es que les hago llegar la presentación que había preparado para que la puedan, a través de la plataforma del COPUEX, poner a disposición de quienes nos escuchan, así que acompañaré a Paco más bien en la versión tradicional; es decir, solamente como orador, y guiándome sí, por supuesto en las notas que había preparado.
Bueno, lo primero que quisiera señalar es que ésta es una mesa interesante, una mesa dedicada a la función de la división de poderes y los organismos constitucionales autónomos en el presidencialismo carismático.
Como en esta ocasión vengo aquí, como funcionario público, como presidente de un órgano constitucional autónomo, no voy a hacer las reflexiones que tal vez la libertad que ser académico me permitiría respecto de la división de poderes en los tiempos en los que hoy estamos.
Así que simple y sencillamente haré algunas reflexiones conceptuales de lo que debería ser la división de poderes, no de lo que es realmente la división de poderes en el marco de nuestro presidencialismo actual y me centraré, eso sí, más bien a hacer una reflexión del rol que tienen dentro del marco (inaudible) autónomos.
Es decir, no me voy a referir al rol que deben o deberían al menos tener los poderes tradicionales, aquéllos que nos vienen de la tradición liberal de John Locke y Montesquieu, después en el contexto de lo que hoy llamamos democracias constitucionales.
Sino más bien solamente de lo que son los organismos constitucionales autónomos en el marco de, justamente, éste que es un principio básico siempre en riesgo, siempre vulnerado, vulnerable y vulnerado, sobre todo cuando hay una gran concentración de poder, como ha ocurrido a lo largo de la historia en el régimen político mexicano que, es justamente el rol que los poderes tradicionales deberían tener.
Así que voy a centrar solamente, salvo alguna referencia conceptual, en el rol que en el marco del equilibrio constitucional actual tienen los órganos constitucionales autónomos y, concretamente, así como Paco lo ha hecho para el INAI, el rol que tiene el organismo electoral.
Lo primero que valdría la pena señalar es que los organismos constitucionales autónomos no son una invención, como algunos piensan, exclusivamente mexicana.
Tal vez la denominación sí, pero la figura de los organismos constitucionales autónomos retoma o abreva de aquello que es una herencia, digámoslo así, del constitucionalismo norteamericano, particularmente el del siglo XIX, a partir de la creación de lo que los norteamericanos llamaban “agencias autónomas”.
Es decir, entes públicos especializados desde el punto de vista técnico en distintos ámbitos, en distintas materias que deberían, al menos idealmente, estar guiados por criterios precisamente técnicos y no políticos, como ocurre, en cambio con los poderes, al menos con los poderes democráticamente electos como son el Legislativo y el Ejecutivo, aunque muchas veces también el otro poder que no es democráticamente electo, de los tradicionales, el Judicial, se guía por criterios políticos.
En este sentido, los organismos constitucionales autónomos, estas agencias que inventaron los norteamericanos, son parte del sistema de pesos y contrapesos, sin que dependan, de ahí que se les llame como los (inaudible) autónomos, sin que dependan de alguno de los poderes tradicionales y sin que estén subordinados.
Aquí es importante entender que, si bien es cierto que no son organismos autárquicos y sus decisiones son revisables; las decisiones del INAI pueden revisarse por la vía del amparo, las decisiones del INE pueden revisarse ante las instancias del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, eso no significa que ni el INAI, ni el INE, para mencionar sólo estos dos, estén subordinados a los órganos que revisan sus decisiones, porque esos órganos revisan solamente cuando hay un (inaudible) alguna disputa, alguna controversia.
Así que, los organismos constitucionales autónomos no tienen, no están subordinados jerárquicamente a ningún otro poder del Estado ni entre sí, salvo evidentemente que cuando sus decisiones son revisadas, tal como ocurre, por cierto, como cuando el Poder Judicial revisa las decisiones del Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo.
Pensar que, por ejemplo, los juzgados de distrito son superiores jerárquicos del INAI, o que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación es un superior jerárquico del INE, sería tanto como pensar o como decir que la Suprema Corte de Justicia es una superiora jerárquica del Congreso de la Unión o del Ejecutivo por el hecho de que puede revisar y, eventualmente invalidar sus decisiones.
Creo que esto es importante plantearlo, porque esto ya nos empieza a prefigurar cómo los organismos constitucionales autónomos forman parte de una arquitectura compleja que es propia del constitucionalismo moderno y que abreva, hereda o reproduce la lógica misma de la división de poderes.
Y es que los organismos, perdón, la división de poderes, parte de la lógica de no sólo de la división de trabajo, sino también de funciones específicamente equilibradas para que, como decía Montesquieu, el poder controle al poder.
La división de poderes es un mecanismo de limitación del poder a partir de lo que, también el conservadurismo norteamericano ha definido como checks and balances, pesos y contrapesos, como sería una, o más bien controles y equilibrios, como sería una traducción literal del término.
Desde este punto de vista, los organismos constitucionales autónomos también son mecanismos de control, de contrapeso, de equilibramiento, del ejercicio del poder político.
Sin embargo, más allá de esta herencia, insisto, que viene del conservadurismo norteamericano, los organismos constitucionales autónomos que hoy conocemos en nuestro país son una, tienen una peculiaridad, digamos, un carácter propio frente a estas agencias autónomas que existen en otros órdenes constitucionales.
Y es que, en el caso de México, ya lo anticipaba (inaudible) autónomos son una peculiaridad del sistema político constitucional mexicano, en la medida en la que son uno de los muchos, pero tal vez el más importante reflejo del proceso de transición y consolidación democrática que arrancó hace cuatro décadas, y que en los últimos 30 años ha tenido una intensidad cada vez mayor.
Y en México una de las peculiaridades que tienen todos los organismos constitucionales autónomos, sin excepción, es que hoy todos cumplen funciones que originalmente, o bien no existían, o bien estaban encomendadas y concentradas en el Poder Ejecutivo.
En ese presidencialismo que no solamente es fuerte, porque así lo quiso la Constitución del 17, sino también es y fue fuerte por las condiciones políticas de nuestra sociedad y, además, como le gusta decir a nuestro querido maestro Luis María Piñero es, suele ser carismático, con lo cual tenemos una gran concentración de poder en el Ejecutivo y así ha sido a lo largo de la historia.
Ha habido algunas ocasiones en lo que eso se ha disminuido, pero, bueno, creo que los tiempos actuales reflejan como nunca el Poder Ejecutivo en México llegó a ser eso que algunos, parafraseando a Giovanni Sartori hace unos 20 años definían como el haber pasado del hiperpresidencialismo a un hipo presidencialismo.
En México jamás hemos tenido un hipo presidencialismo, siempre hemos tenido un hiperpresidencialismo.
Bueno, pero precisamente por esa razón los organismos constitucionales autónomos fueron mecanismos que buscaron, sustrayéndole atribuciones al Ejecutivo, contrarrestar la gran concentración de poder que se tenía en los poderes tradicionales de la división de poderes, pero particularmente, insisto, en el Ejecutivo.
En el caso específico del Instituto Nacional Electoral, el IFE primero y el INE ahora, como parte de estos organismos constitucionales autónomos, desempeña, en principio, una función específica, eminentemente técnica y especializada, que es la función electoral.
En cuanto a la idea hace 30 años, por cierto, en 9 días más se cumplirán 30 años del surgimiento, perdón, en 9 días, 30 años del Instituto Federal Electoral, que nació el 11 de octubre, formalmente el 11 de octubre de 1990, y que nace justamente como una manera de que la función técnica electoral no estuviera conducida con criterios políticos como ocurría cuando ésta era parte y responsabilidad de la Comisión Federal Electoral, es decir, de la Secretaría de Gobernación.
El Instituto Nacional Electoral hoy, el IFE antes, y el sistema electoral en su conjunto, entendido como el conjunto-institución de reglas y procedimientos, tiene, aunque son muchas, pero tiene cuatro funciones me atrevería a decir, en esta lógica de control del poder, de contrapesos, equilibrios del poder político, cuatro funciones primordiales.
La primera, en términos de control del poder, insisto. La primera es la que tiene que ver con la gestión y organización de las elecciones propiamente dichas, es una función eminentemente técnica que, si no se sigue con criterios técnicos, sino con criterios políticos, puede distorsionar radicalmente la premisa democrática del voto libre, universal y secreto. Justo como pasaba hace 40 años.
La conducción, la manipulación política de las elecciones hacía que no todos eventualmente pudieran votar, que los votos no se contaban efectivamente y que, consecuentemente, la voluntad expresada en las urnas estuviera subordinada a las decisiones y criterios de quien encabezaba el poder político.
Y desde ese punto de vista esta función técnica: organizar elecciones libres, ciertas, transparentes, apegadas a los principios constitucionales de la materia, es una manera de, sí garantizar el voto libre y secreto, la voluntad soberana del pueblo expresada en las urnas, pero también de acotar el poder político en la medida en la que la organización de las elecciones no se hace ya con criterios políticos, aunque, por supuesto, siempre existe la tentación de irrumpir y distorsionar esta premisa.
Una segunda función tiene que ver con la fiscalización, es decir, con un proceso de rendición de cuentas que no fue originario, esto fue una atribución que con el paso del tiempo se le dio al IFE, que se fue robusteciendo con el paso de las reformas electorales, y que hoy constituye una premisa fundamental, no solamente la rendición de cuentas como premisa democrática de todo el sistema político, sino concretamente como una garantía de la equidad en las contiendas electorales.
La fiscalización es efectivamente un mecanismo para evitar que el dinero sea lo que prevalezca y lo que defina quién gana y quién pierde las elecciones.
La fiscalización después, en este sentido, (inaudible) y a las reglas del juego en términos de la equidad en la contienda establecidas previamente y plasmadas en la legislación.
Un tercer rol, digamos, en términos del control del poder político, es el que tiene que ver con el arbitraje electoral.
El INE no sólo organiza elecciones, no sólo revisa las cuentas, sino, además, es responsable del arbitraje, en una primera instancia, entre los partidos políticos y entre éstos y las y los ciudadanos.
Es normal que el Instituto Nacional Electoral conduzca investigaciones a partir de las quejas, o a partir del conocimiento de conductas contrarias a la legislación, de candidatas, candidatos, y otros actores políticos.
Yo diría que el arbitraje electoral ha llegado a tales dimensiones que prácticamente no hay un sujeto, así como en materia de transparencia no hay ningún sujeto prácticamente en el país que no esté sometido a la jurisdicción del INAI, del Instituto de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales; en el ámbito electoral prácticamente tampoco hay, político-electoral, hay algún sujeto, (inaudible), una persona pública, privada, física, o moral, que esté exenta a la capacidad del arbitraje del propio Instituto Nacional Electoral.
Es muy normal que los partidos presenten quejas en contra de gobernantes; que presenten quejas, por ejemplo, a propósito del financiamiento indebido, y esto tiene que ver con la fiscalización; de parte de empresas que lo tienen prohibido, o, bien, de particulares que financien la política. En fin, el arbitraje electoral es también una manera de controlar el poder.
Y, finalmente, me atrevería a decir que hay una cuarta atribución, que es la de conducir la cultura cívica. Y es que, alguien preguntaba, ¿Y qué tiene que ver la cultura cívica con el control del poder?
Bueno, creo que mucho, en democracia mucho. Porque la creación de contextos de exigencia, no son totalmente entre autoridades entre sí, sino de la propia ciudadanía respecto de sus autoridades, es una manera también de ejercicio del propio control político.
Es más, lo digo así, la participación en las urnas no solamente es un mecanismo para iniciar el juego democrático a través de la elección de los representantes que tomarán las decisiones por nombre y cuenta de nosotros y los ciudadanos.
Sino también es un mecanismo de rendición de cuentas, es un mecanismo de control del poder. Cada vez más las elecciones en México son una manera mediante la cual las y los ciudadanos premian o castigan las buenas o malas gestiones gubernamentales, o las acciones legislativas.
Eso que hace 20 años se decía cuando se dio la primera alternancia en la Presidencia, o se denominaba el voto de castigo, hoy es algo presente elección tras elección.
Y los partidos políticos que en virtud de la alternancia prácticamente todos han tenido en algún momento responsabilidad de gobierno, cuando enfrentan las urnas no solamente es un momento en el que tiene el voto, también es un momento en el que se enfrentan al escrutinio y al control político de parte de la ciudadanía a través del voto.
Termino diciendo lo siguiente. El Instituto Nacional Electoral es un órgano de control, y es un órgano que desde ese punto de vista defiende cotidianamente su autonomía.
Los riesgos de la autonomía, a la autonomía de los organismos constitucionales autónomos y del Instituto Nacional Electoral hoy vienen desde muchos lados.
Tenemos riesgos a propósito, por ejemplo, de la usurpación inconstitucional de facultades. Parece todo indicar que iremos a la primera ocasión en la que se hace una consulta popular organizada como lo dice la ley, como lo dice la Constitución.
Sin entrar en el mérito y la pertinencia de esa consulta, porque no me toca a mí, y menos como presidente del INE hacerlo.
Pero (inaudible) mecanismo para promover esta vía de participación ciudadana, porque los que hasta ahora los que se habían realizado son mecanismos que no estaban al amparo del marco normativo vigente.
Segundo riesgo a la autonomía. La intromisión de funciones por parte del poder político. En tercer lugar, podemos ver también cómo la sustitución de los titulares de los órganos del poder puede implicar un riesgo de captura de los organismos de decisión, de los organismos públicos constitucionales autónomos, por parte de los poderes políticos.
La parte presupuestal es un tema que hoy está en el centro de la discusión (inaudible) la crisis económica derivada de la pandemia. Pero que también puede ser un frente de amenaza a la autonomía.
Y, por otro lado, bueno, en un contexto de polarización tan grave como el que hoy estamos enfrentando, pues la denostación pública y la descalificación de parte de los actores políticos, evidentemente, representa un riesgo para el ejercicio pleno de la autonomía.
Aunque creo que en este punto siempre vale la pena citar un texto clásico para mí de Eduardo Galeano, en un texto referido al fútbol en el cual Galeano al referirse al árbitro como esta figura que tiene que controlar y conducir los partidos, dice que el árbitro siempre está expuesto a quedar mal con todos.
Con quien gana, porque quien gana siempre va a decir que ganó a pesar del árbitro. Y con quien pierde, porque quien pierde inevitablemente siempre va a decir que perdió por culpa del árbitro.
Pero esto es parte del rol al que he hecho referencia que juega el Instituto Nacional Electoral.
Termino diciendo lo siguiente. Somos férreos defensores de nuestra autonomía y eso, sin embargo, no significa que seamos organismos autárquicos. Somos parte del Estado mexicano y sabemos, como el INAI, como los otros organismos constitucionales autónomos, que tenemos un rol de colaboración fundamental para permitir la adecuada conducción de la gestión pública.
Y desde ese punto de vista creo que vale la pena decir que autonomía no es autarquía. Es por ello que el Instituto Nacional Electoral colabora permanentemente con distintas instancias del gobierno para, no solamente garantizar derechos de las y los ciudadanos, sino también para que la función pública pueda cumplir esa lógica de servicio a la comunidad, es decir, a todas y todos.
Muchísimas gracias por el tiempo y la tolerancia Paty, creo que me pasé un par de minutos del tiempo que me habías asignado, pero siempre es un placer poder estar en estos espacios.
Gracias.
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