Uno de los logros más significativos de la democratización de México fue hacer efectiva la división de poderes que, si bien estaba definida desde 1917 en el texto constitucional, en los hechos resultó inexistente durante la larga época del régimen de partido hegemónico. La amplia mayoría del partido en el gobierno en la Cámara de Diputados y en el Senado permitía al presidente tener el control del Poder Legislativo.
Por ello, durante el amplio arco de reformas político electorales que transcurrió entre 1977 y 1996, uno de los temas centrales de discusión lo ocupó la conformación del Congreso.
No fue sino hasta 1997 cuando por primera vez los partidos de oposición lograron más diputados que el partido del presidente, entonces del PRI. Había iniciado así la era de “gobiernos divididos”, donde el presidente tenía que convivir con un Congreso donde no contaba con la mayoría, lo cual obligaba al Ejecutivo a pactar con al menos un partido relevante de la oposición cada acuerdo parlamentario. Ernesto Zedillo en la segunda mitad de su sexenio (1997-2000) tuvo una Cámara de Diputados de mayoría opositora. Después Vicente Fox (2000-2006), Felipe Calderón (2006-2012) y Enrique Peña (2012-2018) enfrentaron esa misma situación en ambas cámaras legislativas a lo largo de sus mandatos.
En lo que poco se ha reparado es en que en las elecciones 2018 hubo una mayoría aún más amplia, del 56% del electorado, que la obtenida por el candidato presidencial ganador, que votó al Congreso de la Unión por partidos distintos a los que conformaron la coalición Juntos Haremos Historia. Fueron más los mexicanos (28.9 millones en Diputados y 28.5 millones al Senado) quienes a través de su voto optaron por construir un contrapeso legislativo al actual titular del Ejecutivo que aquellos que otorgaron su respaldo a la coalición ganadora en el Congreso (24.5 millones y 24.7 millones, respectivamente). Hubo más de cinco millones de votantes del presidente de la República que, al mismo tiempo, sufragaron a la Cámara de Diputados y al Senado por partidos hoy opositores (ver tabla 1).
En los últimos meses no se ha dedicado análisis suficiente al hecho de que si bien los partidos de la coalición ganadora no reunieron la mayoría de votos al Congreso de la Unión, cuentan con la mayoría de los asientos en ambas cámaras (ver tabla 2).
El que exista mayoría en el Congreso sin haber cosechado la mayoría en las urnas implica que los partidos del gobierno estén sobrerrepresentados en el Poder Legislativo mientras que la oposición esté subrepresentada; esto es, que se dé una disonancia entre la voluntad popular expresada a través del sufragio y el reflejo de ese mandato en la conformación del parlamento. O, para decirlo de forma más llana: la minoría de votos acabó convirtiéndose en mayoría parlamentaria y viceversa, la expresión mayoritaria de los ciudadanos es minoría en el Congreso.
El propósito de este texto es explicar cómo una votación para los partidos de la coalición Juntos Haremos Historia de 43.6% se tradujo en 61.6% de los asientos asignados por la autoridad electoral en la Cámara de Diputados y en 53.9% de los escaños del Senado. Además, revisa las implicaciones legales de que en la Cámara de Diputados haya una bancada, la de Morena, que con una votación de 37.5% cuente, avanzada la LXIV legislatura, con más de 50% de los diputados. Se trata, en suma, de analizar, a partir de datos plenamente verificables, las reglas de integración del Congreso y problematizar sus implicaciones sobre la representación formal de la pluralidad política real de la sociedad mexicana.
Desde hace más de 30 años, con la legislatura que inició en 1988, la Cámara de Diputados se integra por 500 legisladores, de los que 300 son electos por el principio de mayoría relativa y 200 por representación proporcional. Este modelo mixto permite atemperar las distorsiones a la expresión de la pluralidad que se producen en la mayoría relativa, donde el ganador de cada distrito se lleva el 100% de la representación uninominal. A pesar de la mala opinión pública que suelen tener los diputados plurinominales, su existencia ha permitido que independientemente de cuántos distritos gane cada partido, la pluralidad política nacional expresada en las urnas se refleje de mejor forma en la Cámara.
Si no se contara con diputados plurinominales la sobre y subrepresentación se dispararían drásticamente. Si sólo se eligiesen 300 diputados federales de mayoría relativa con frecuencia habríamos visto conformaciones de la Cámara donde un partido tendría más del 50% de las curules sin haber tenido un respaldo equivalente en las urnas. En 1997 el presidente Zedillo habría tenido la mayoría de los diputados (55%) de sólo existir uninominales, aunque su partido no alcanzó el 40% de la votación (ver tabla 3). Asimismo, el PRI se habría hecho por sí mismo con el control de la Cámara baja en las legislaturas que iniciaron en 2003 y 2009. Incluso el presidente Peña Nieto habría tenido mayoría absoluta de diputados en todo su sexenio aunque su partido nunca se acercó a la mitad de los sufragios para diputados. En la legislatura que inició en 2018 no sólo habría mayoría absoluta (50%+1), sino calificada (dos terceras partes de los asientos), si se hubiesen electo nada más diputados uninominales puesto que los partidos de la coalición Juntos Haremos Historia ganaron 220 distritos, el 73.3% del total.
Así que de las últimas ocho legislaturas, en las que en siete no hubo mayoría de un solo partido, se habría tenido ese escenario únicamente en dos (las que iniciaron en 2000 y 2006) porque el triunfo en más de la mitad de los distritos habría producido mayorías absolutas.
Es evidente la contribución de los diputados plurinominales para la conformación de una Cámara de Diputados en la que no se construyan mayorías legislativas artificiales y se refleje de mejor manera la pluralidad expresada vía el sufragio.
Además de contemplar la integración mixta de la Cámara de Diputados, la Constitución señala que ningún partido puede tener más de 300 legisladores (el 60% del total) y que: “En ningún caso, un partido político podrá contar con un número de diputados por ambos principios que representen un porcentaje total de la Cámara que exceda en ocho puntos a su porcentaje de votación nacional emitida” (artículo 54, párrafo V).
Así que, de entrada, que el porcentaje del voto popular no se traduzca con nitidez en las curules asignadas a cada partido político en la Cámara de Diputados se explica por la regla constitucional que valida una sobrerrepresentación de hasta 8%.
Esa sobrerrepresentación permitida por la Constitución resulta una reminiscencia de la “cláusula de gobernabilidad” que se introdujo en el texto constitucional a partir de la reforma electoral de 1986, la cual garantizaba que el partido mayoritario aun sin alcanzar el 50% de los votos tuviera asegurada la mayoría de la Cámara de Diputados, si bien se fijó como límite de legisladores para un partido el 70% del total.1 Después, con la reforma de 1989-1990, se introdujo una enredada “escala móvil” (a partir de la cual con el 35% de los votos un partido alcanzaría el 50.2% de los diputados, y por cada punto porcentual extra de votos se le asignarían dos diputados más) que seguía sobrerrepresentando a la primera fuerza en detrimento de las minorías. Luego, con la reforma electoral de 1993, se puso un límite de 300 diputados (60% del total) al partido más votado. Y, finalmente, en 1996 se llegó a la fórmula actual.
Como puede verse, el 8% de sobrerrepresentación permitido en la Constitución obstaculiza que los contrapesos expresados en las urnas tengan plena traducción en la integración legislativa. Se trata de un tema que merece revisión expresa al discutir las reglas de integración del Congreso.
Más allá de la sobrerrepresentación de 8% permitida en la Cámara de Diputados, lo cierto es que, como pudo apreciarse en la tabla 2, dicho límite puede ser vulnerado a través de los convenios de coalición electoral que la ley permite.
Para la elección de la Cámara de Diputados la ley contempla tres tipos de coalición: total (en los 300 distritos electorales de mayoría relativa se presentan candidatos de la coalición), parcial (en al menos el 50% de los distritos) o flexible (en al menos 25% de los distritos). La Ley General de Partidos Políticos (artículo 91, inciso e) establece que cuando se firma un convenio de coalición sus integrantes deben señalar el “partido político al que pertenece originalmente cada uno de los candidatos registrados por la coalición y el señalamiento del grupo parlamentario o partido político en el que quedarán comprendidos en el caso de resultar electos”.
Cada partido aparece por sí mismo en la boleta electoral y así es posible saber a ciencia cierta cuántos votos se depositaron para cada opción política en lo individual aunque dos o más partidos estén coaligados.2 Hasta aquí todo es claro.
El problema surge cuando candidatos de una coalición que pertenecen al partido A se registran formalmente como candidatos por el partido B o C de la misma. Si esos candidatos resultan ganadores, se tomarán como de B o C y no contarán para verificar que no se exceda el límite de la sobrerrepresentación de A. Este problema se detectó por vez primera en 2015,3 pero se exacerbó en la siguiente integración de la Cámara de Diputados como se verá enseguida.
En 2018 la coalición Juntos Haremos Historia postuló las mismas candidaturas a diputados de mayoría relativa en 292 de los 300 distritos —de los cuales 142 fueron registrados como candidatos adscritos a Morena, 75 al PT y 75 más al PES—, y en los ocho distritos electorales restantes cada partido registró a sus respectivos candidatos. La coalición obtuvo el triunfo en 212 distritos, de los que 98 fueron registrados por Morena, 58 del PT y 56 del PES. Además, Morena ganó los ocho distritos donde se presentó en solitario, así que alcanzó en total 106 diputados de mayoría relativa.
Lo interesante es analizar cómo se dieron en las urnas los triunfos reconocidos a candidatos del PT y del PES. En todos los casos el partido que hizo posible la victoria fue Morena. Es más, de los 220 diputados de mayoría relativa obtenidos por Morena (ocho) o su coalición (212), sólo siete se explican por la contribución de los votos del PT y el PES,4pues Morena fue el partido individualmente más votado en 213 distritos. Así que la coalición resultó indispensable sólo en siete casos. A la vez, ni el PT o el PES lograron por sí mismos un solo triunfo ni fueron el partido más votado en distrito alguno. A la Cámara de Diputados el PT fue, de nueve partidos contendientes, el séptimo en preferencias electorales con el 3.9% de la votación válida nacional y el PES fue el partido menos votado con 2.4% de los sufragios. De esta manera, los 58 diputados que obtuvo el PT se debieron a que la ciudadanía cruzó en la boleta electoral el logo de Morena y lo mismo ocurrió con los 56 triunfos adjudicados al PES.
Al hacer la asignación de legisladores, los 114 triunfos de mayoría relativa reconocidos al PT (58) y al PES (56) no se le consideraron, obviamente, a Morena. Gracias a ello, Morena participó en la distribución de plurinominales teniendo 106 diputados de mayoría relativa y no 220 (sus 106 triunfos directos y los 114 que hizo posibles a la coalición), por lo que pudo recibir 85 diputados más de representación proporcional sin vulnerar el límite de 8% de sobrerrepresentación que fija el artículo 54 constitucional. En total, Morena alcanzó 191 diputados que le asignó el INE, lo que representa el 38.2% de la Cámara.
Al PT se le asignaron tres diputados plurinominales. Como ya se le habían reconocido 58 de mayoría relativa y su votación válida emitida fue 4.36%, el límite de diputados que le permite el artículo 54 constitucional resultó de 12.36%, es decir, un máximo de 61 legisladores.5 No deja de ser paradójico que la cláusula de limite de sobrerrepresentación se terminara aplicando no a uno de los partidos más votados sino al que, a través del convenio de coalición, recibió un alto número de triunfos uninominales. Por su parte el PES, al no obtener el 3% de la votación válida no accedió a diputados de representación proporcional.
Ahora bien, en un escenario donde se adjudicaran los triunfos de cada partido coaligado en función a los votos que recibió en las urnas y no con base en lo suscrito ex ante entre los partidos en sus convenios de coalición, la composición legislativa resultaría significativamente distinta. La tabla 4 muestra dicho escenario alternativo.
De esta forma, si se hubieran reconocido a Morena todos los triunfos uninominales de candidatos que ganaron por los votos recibidos por ese partido (220), habría alcanzado a través de mayoría relativa el 44% de la Cámara. Y como su votación nacional emitida fue 41.34% podría haber recibido hasta un 8% de diputados adicionales, hasta el límite de 49.34% que corresponde a una bancada de 246 diputados. Esa es la cifra máxima de diputados que el artículo 54 constitucional fija a Morena para la LXIV legislatura de acuerdo con su votación nacional emitida en 2018.
Mientras tanto, el PT habría llegado a 13 diputados de representación proporcional que serían su total al no haber ganado algún distrito por sí mismo. A su vez el PES, al no llegar al 3% de la votación exigida por la Constitución para acceder al reparto de diputados de representación proporcional, no tendría legisladores por ningún principio. En total, siguiendo el criterio de los votos depositados en las urnas y no de los convenios, los partidos de la coalición Juntos Haremos Historia habrían sumado 259 diputados, el 51.8% de la Cámara —aun con la disposición de sobrerrepresentación del 8% del artículo 54 constitucional— y no 308, el 61.6% de que dispusieron al iniciar al LXIV legislatura.
También ocurrirían cambios en la conformación de las bancadas de los partidos integrantes de las otras dos coaliciones aunque en menor escala.
La coalición Por México al Frente (PAN, PRD y MC) compitió en 283 distritos, de los cuales ganó en 61. De ese total, en 44 el PAN fue el partido más votado, en 14 Movimiento Ciudadano y en tres el PRD. Además, el PAN ganó cinco distritos donde compitió en solitario. En total, los partidos de la coalición por México al Frente habrían recibido 157 diputados, el 31.4% con una votación nacional emitida del 30.6% en conjunto y no los 129 (25.6% del total) que se les adjudicaron.
La coalición Todos por México —integrada por el PRI, PVEM y Nueva Alianza— compitió en 133 distritos, de los cuales ganó 13. De ellos, el PRI fue el más votado en 12 distritos, en uno el PVEM y Nueva Alianza en ninguno. Además, el PRI ganó en uno de los distritos donde fue solo. En total, el PRI y el Verde habrían sumado 84 legisladores, el 16.8% de la Cámara con 23.7% de la votación nacional emitida en vez de los 63 (12.6%) que obtuvieron con el criterio vigente.
Como puede apreciarse, la asignación de diputados a candidatos ganadores de las coaliciones conforme al convenio firmado antes de las elecciones, y no en función de los votos emitidos por los ciudadanos para los partidos de la coalición, es el factor que termina por incrementar la sobrerrepresentación por encima del límite constitucional del 8% .
Hasta aquí lo que corresponde a criterios de asignación de diputados a raíz de las elecciones.
Otro tema que afecta la relación entre votos y curules se refiere a los acuerdos postelectorales de reconfiguración de las bancadas legislativas. A los pocos días de instalarse la actual legislatura, Morena anunció que había logrado integrar una bancada de 252 legisladores, el 50.4% del total.6 Ya en 2019, en el portal de la H. Cámara de Diputados, se consignan votaciones del mes de abril donde se refiere que los legisladores de Morena emitieron 257 votos7 que representan el 51.4% del total. Ello implica que haya una diferencia entre el porcentaje de la votación válida emitida (41.34%) de Morena y sus diputados de 10.06%, superior al límite de ocho puntos fijado por la carta magna de forma expresa en su artículo 54 párrafo V.
Durante los años más intensos de la democratización, cuando se discutían las reformas electorales para asegurar el respeto al voto y permitir la expresión de la amplia pluralidad política, la conformación del Congreso ocupó un lugar preponderante. En esos debates de forma sistemática la izquierda propuso una representación estrictamente proporcional, en lo que coincidió el PAN, mientras que el PRI, entonces gobernante, impulsaba fórmulas que le aseguraran cierta sobrerrepresentación.8
De haber prosperado la propuesta de eliminar distorsiones entre porcentaje de votos y de curules, en 2018 se habría conformado una Cámara de Diputados sin mayoría de alguna fuerza o coalición en consonancia con la voluntad popular expresada en las urnas.
La tabla 5 expresa el escenario alternativo. Ahí, se considera la actual integración de la Cámara: 300 diputados de mayoría relativa y 200 plurinominales. Pero en la propuesta estos últimos tendrían el propósito de corregir la distorsión entre votos y escaños para mejorar así la representación de la pluralidad efectiva. La tabla 5 muestra los triunfos uninominales tal como fueron obtenidos en las urnas en 2018 por cada partido en lo individual y asignando en las coaliciones el diputado al partido que aportó la mayor votación. Dado que las curules obtenidas por la vía uninominal son definitivas, es factible que por esa vía algún partido obtenga un porcentaje de diputados mayor que el porcentaje de votos (como en efecto ocurriría con Morena, que con 41.34% de la votación nacional emitida alcanzó 220 triunfos uninominales, el 44% de la Cámara). Pero aun así la representación proporcional equilibra la voluntad popular en su traducción al peso legislativo de cada partido.
En este caso, la coalición ganadora de la elección alcanzaría 235 legisladores, el 46% de la Cámara, lo que correspondería de manera diáfana con el 45.7% de la votación nacional emitida y el 43.6% de la votación total nacional que recibieron los partidos que la conformaron. Los partidos de la oposición, por su parte, tendrían 265 diputados, el 54%, que se correspondería con el 54.3% de la votación nacional emitida que los electores les dieron.
Como se ve (gráficas 1 y 2), sin cambiar el tamaño de la Cámara de Diputados es factible asegurar una fiel traducción del apoyo obtenido por cada partido en la representación parlamentaria sin inducir la formación de mayorías ni minorías artificiales.
En el Senado también hay una integración mixta. Tres senadores se eligen directamente en cada entidad federativa, lo que da 96 legisladores, el 75% del total. Los 32 senadores restantes (25%) se obtienen de una lista nacional en una única circunscripción electoral en todo el país.
Al interior de las entidades se otorgan dos senadores para el partido más votado y uno para la primera minoría, así que la primera fuerza siempre tendrá el 66.7% y la segunda fuerza el 33.3% de la representación de la entidad federativa correspondiente, si bien lo usual es que el apoyo electoral para primero y segundo lugar no sea de tan amplias magnitudes. Como se desprende, no hay lugar para que una tercera fuerza alcance representación directa de alguna entidad. La distorsión agregada entre porcentajes de la votación y de legisladores se atempera con la presencia de 32 senadores electos a través de una lista nacional con proporcionalidad directa, pero con el inconveniente de que dicha lista altera el pacto federal que da origen al Senado en donde cada entidad debe pesar lo mismo y tener idéntico número de legisladores.
La integración del Senado también fue objeto de profundos debates en distintas reformas electorales. En 1986 se especificó que cada entidad tendría dos senadores que corresponderían al partido más votado, si bien la Cámara alta se renovaría por mitades cada tres años. Para la reforma de 1994 el Senado se amplió a 128 senadores, cuatro por entidad, de los cuales tres (75%) se le asignaban al partido más votado y uno (25%) a la segunda fuerza, lo que seguía premiando la representación de la fuerza política preponderante. En 1996 se llegó al acuerdo de la fórmula actual y a la renovación total del Senado cada seis años.
Así que, gradualmente, se fue abriendo la puerta a la expresión de la pluralidad en el Senado, que se ha renovado en cuatro ocasiones (2000, 2006, 2012 y 2018) con el mismo criterio de conformación.
La tabla 6 muestra qué habría ocurrido en 2018 si en vez de la fórmula actual se optase por una que respetara dos criterios: idéntica representación para cada entidad federativa —cuatro senadores— y proporcionalidad directa en cada entidad.9 Salta a la vista, en primer lugar, que si bien Morena tendría cierta sobrerrepresentación (43% de los senadores con 37.5% de los votos), los partidos de la coalición gobernante (que obtuvieron el 43% de los votos válidos), tendrían 56 senadores, el 43.75% de la Cámara alta. Es decir, con esta fórmula habría una representación más equilibrada entre sufragios y escaños en la Cámara de Senadores.
Con plena igualdad en la representación de las entidades y proporcionalidad directa,10prácticamente todas las entidades tendrían una representación más plural que con el criterio vigente de conformación del Senado (ver tabla 7). Mientras que hoy sólo dos fuerzas pueden representar a alguna entidad, con la proporcionalidad directa eso sólo ocurriría en Tabasco (donde Morena alcanzó el 68% de los votos). En el otro extremo, cinco entidades (Durango, Jalisco, Michoacán, Nuevo León y San Luis Potosí) tendrían cuatro senadores de diferentes orígenes políticos cada uno, en consonancia con la mayor dispersión del voto que emitió la ciudadanía en esos estados. Incluso habría resultado electo un candidato independiente al Senado —Pedro Kumamoto, por Jalisco, quien si bien quedó en tercer lugar obtuvo el 23% de la votación de su estado—. Finalmente, en 26 entidades habría representación de tres partidos políticos diferentes, por lo que a lo sumo la fuerza más votada tendría el 50% de la representación, mientras que la segunda y tercera fuerzas contarían con el 25% de la representación cada una.
México es un país en el que las elecciones al Congreso reflejan una incuestionable pluralidad política que debería ser traducida en una representación igual de plural.
Este artículo ha querido explicar por qué la diversidad expresada en las urnas no se traduce con nitidez en la integración del Congreso de la Unión.
En la Cámara de Diputados la redacción actual del párrafo V del artículo 54 constitucional, que permite una sobrerrepresentación del 8% entre asientos legislativos y porcentaje de votos, genera una primera distorsión. A ello hay que agregar la posibilidad que dan las coaliciones para que los triunfos de mayoría relativa no sean adjudicados al partido por el que la gente votó en mayor cuantía, sino al que se señala en un convenio de coalición.
Convendría revisar, en primer lugar, la cláusula que permite la sobrerrepresentación. Como hizo la izquierda históricamente, es válido defender que exista coincidencia entre votos y representación. Los diputados de representación proporcional podrían asignarse para corregir los efectos de la sobre y subrepresentación a que da pie el principio de mayoría relativa.
En segundo lugar, es oportuno detenerse a pensar hasta dónde tiene sentido que existan coaliciones legislativas parciales o flexibles. Esto permite que en una elección al Congreso de la Unión un partido tenga como aliado(s) a otro(s) partido(s) en una parte del territorio y que sean rivales en otras zonas, con lo cual un mismo partido registra plataformas electorales distintas para tratar de llegar a un mismo cuerpo legislativo. Más allá de eso, lo relevante es asegurar que la voluntad popular emitida en las urnas se refleje en la Cámara de Diputados de la manera más fiel posible: para ello bastaría con que, para fines de asignación de diputados, se adjudiquen los triunfos de las coaliciones ganadoras por el principio de mayoría relativa al partido más votado de la coalición en cada distrito. Es decir, guiarse por el sufragio emitido y no por un convenio de coalición suscrito ex ante.
Resulta indispensable que la letra de la Constitución se respete un día sí y otro también y que no esté sujeta a acuerdos postelectorales. Si un partido tiene un límite constitucional de integrantes en la conformación de su bancada como resultado del voto, ese límite no debería vulnerarse.
En lo que toca al Senado parece oportuno recuperar la esencia del pacto federal de nuestro sistema legislativo. Que cada entidad tenga exactamente el mismo peso sin que ello implique una vuelta al pasado para favorecer a la primera fuerza política en detrimento del resto. Sería suficiente con respetar el número actual de senadores y que se aplique el criterio de proporcionalidad directa en cada entidad federativa. Ahí donde haya un partido preponderante habrá una representación preponderante, pero por voluntad de los electores y no por fórmulas que inhiben la expresión formal de la pluralidad política real.
La democracia es el único régimen que se nutre del pluralismo y reconoce la diversidad política. Que incluye en su diseño la división de poderes y los contrapesos. Mejorar la representación formal de la pluralidad también es mejorar el sistema democrático.
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RESUMEN
