Este mes de octubre se cumplen cinco años de la integración de los primeros Organismos Públicos Locales Electorales (OPLE) en las entidades federativas. En 2014, la reforma constitucional y legal eliminó el diseño previo para conformar las autoridades administrativas de los comicios locales al uniformar la existencia de estos organismos, que tendrían consejos generales permanentes con las mismas características –una presidencia y seis consejeros electorales con voz y voto–, quienes se designarían ya no por los congresos sino por el Instituto Nacional Electoral (INE), además de que se instruyó la creación de un Servicio Profesional Electoral Nacional (SPEN) con un sistema para los OPLE.
Junto a su aparición, se ampliaron las atribuciones del INE sobre los comicios locales –integrar mesas directivas de casillas, fiscalizar los recursos de los partidos políticos y de las campañas en las entidades, por ejemplo–, también dio lugar a lo que he llamado un “federalismo electoral concurrente”. A un lustro de vigencia, es oportuno promover y realizar un primer balance de su desempeño pues, como se sabe, aun sin tener un diagnóstico de este sistema electoral hay voces que ya proponen su drástica reforma. Persiste la tentación de ofrecer recetas sin contar primero con dictámenes mínimamente rigurosos. En contrasentido de esa pulsión, se inscribe esta breve nota y los datos que en ella se ofrecen.
La designación de consejeros
En los OPLE de todo el país hay 192 consejeros electorales y 32 consejeros presidentes, de lo que resulta un universo de 224 personas, las cuales se desempeñan como autoridades de los consejos generales de estos organismos. En 2014, los artículos transitorios de la ley electoral señalaron que la primera designación de consejeros se realizaría en distintos periodos para permitir la renovación escalonada después. Así que los primeros consejos se integraron por una presidencia que duraría en el cargo siete años, tres consejeros con una encomienda de seis años y otros tres por tres años. Además, en caso de haber vacantes, el INE debería también cubrir esos huecos con las designaciones respectivas.
Desde 2014 a la fecha, el INE ha elegido a cada consejero electoral por la vía de concursos públicos abiertos. Las convocatorias especifican la necesidad de que los consejeros cubran los requisitos de ley –en términos de edad, título profesional con al menos cinco años de antigüedad, ser originario de la entidad o tener un mínimo de residencia–, además de que deben presentar un examen de conocimientos técnico- electorales (el cual practica el Centro Nacional para la Evaluación de la Educación Superior, Ceneval) y aprobar un ensayo presencial que califican instituciones académicas de primer nivel (UNAM, Colegio de México y Centro de Investigación y Docencia Económicas, CIDE), de tal forma que son entidades ajenas al INE las que se encargan de realizar los dos primeros filtros de los aspirantes. Con ello se contribuye a la objetividad del ejercicio y se garantiza que quienes participan en la última fase de evaluación –incluida una entrevista y la valoración de la trayectoria profesional– lo hagan exclusivamente con base en sus méritos. Para expresarlo de manera diáfana: quienes son considerados para ser consejeros de los OPLE lo hacen gracias a sus conocimientos, no a sus conocidos.
Con este mecanismo se nombraron 336 personas en total durante estos años, de las cuales 299 han sido consejeros electorales y 37 consejeros presidentes (véase Tabla 1). A las distintas convocatorias del INE respondieron casi 10 mil personas (9,792), lo que implica que se presentaran 29 aspirantes por cada cargo y que se haya escogido únicamente 3.4% de los concursantes.
El nombramiento de consejeros de los OPLE es una atribución del Consejo General del INE, entidad que debe tomar las decisiones, en este caso, por mayoría calificada de, al menos, ocho de los once consejeros electorales nacionales. De esta manera se garantiza que exista un amplio acuerdo. Esa fórmula es virtuosa y se ha cumplido una y otra vez.
Un aspecto que no debe pasar desapercibido es que los OPLE fueron, junto con los consejos locales y distritales del propio INE, los primeros órganos colegiados de instituciones constitucionales donde se alcanzó la plena igualdad de género en el país. Desde los nombramientos iniciales se aseguró que entre los seis consejeros electorales no podía haber más de cuatro de un mismo sexo y, cuando ello ha sucedido de forma ocasional –como ocurre en Colima–, ha sido a favor de las mujeres, es decir, se ha tratado de acciones afirmativas (Gráfica 1). La equidad de género también aplica para las presidencias de estos organismos.
En materia de género, la reforma de 2014 permitió, sin duda, que el INE introdujera una política de igualdad que no se atendía en las candidaturas previas realizadas por los congresos locales.
La normalidad de las elecciones locales una y otra vez
En sus cinco años de existencia, le ha correspondido a los OPLE organizar, junto con el INE, 189 procesos electorales locales diferentes, de los cuales se han elegido 5,990 cargos, sin tomar en cuenta regidores y síndicos municipales (Tabla 2).1
A la fecha, no hay un solo cargo de elección contemplado en las 32 constituciones locales de la República que no se haya renovado en comicios organizados por los OPLE. Es decir, el mapa del gobierno y de la representación en el país se ha reconfigurado en votaciones donde los resultados electorales se procesaron por los consejos de los Organismos Públicos Locales, no en el INE.2 Para decirlo en breve, ellos cumplen con su cometido fundamental. Ojalá en otras áreas de la vida del país, como en educación, salud o procuración e impartición de justicia las instituciones locales ofrecieran resultados de pleno respeto a los derechos fundamentales involucrados, como lo hacen estos organismos en el terreno electoral.
De las 34 elecciones a gobernador organizadas por los OPLE directamente entre 2015 y 2019, se han producido alternancias en 22 casos, esto es, en 64%. Lo anterior indica que bajo su existencia se ha incrementado de forma drástica la presencia de los triunfos de las oposiciones, prueba de elecciones no controladas desde el poder político local. Lo mismo ocurre en las votaciones municipales, donde el nivel de alternancia es de 60% en promedio.
Los resultados electorales en las entidades federativas, como ocurre en el plano nacional, dependen única y exclusivamente de la decisión que, de forma individual y libre, toman los ciudadanos en la soledad de la mampara de votación.
La normalidad de las elecciones locales, en contextos de alta competitividad política y electoral, es la prueba de que los OPLE funcionan y lo hacen de manera altamente aceptable. Si algo funciona ¿para qué desaparecerlo?
Presupuesto y Servicio Profesional Electoral Nacional en los OPLE
La operación de los OPLE, sin considerar el financiamiento público local a los partidos políticos, que no puede sumarse a los recursos propios de las autoridades electorales, en 2019 ascendió a poco más de 4,500 millones de pesos. En ningún caso desaparecerlos se traduciría en un “ahorro” de esa magnitud, pues buena parte de sus tareas –entre ellas instalar consejos distritales locales y municipales, así como realizar los cómputos respectivos o encargarse de los procesos locales de participación ciudadana– se trasladaría al INE con un incremento en la necesidad de recursos humanos, materiales y financieros para la federación.
Además, al analizar cómo se distribuyen los recursos de los OPLE, según las entidades federativas, puede verse que cinco de ellos (Ciudad de México, Estado de México, Veracruz, Tamaulipas y Baja California, en orden de importancia presupuestal) concentran 50% del monto. Debido a lo cual, algunos OPLE operan con cifras presupuestales ajustadas, por lo que desaparecerlos en pos de ahorros pírricos daría lugar a eliminar funciones que la Constitución hoy les concede a las entidades, en demérito del modelo federal de la República. Sólo una revisión fina, caso por caso, permitirá identificar con racionalidad y objetividad aquellas oportunidades de eficiencia presupuestal en las autoridades electorales locales.
Por otra parte, a cinco años del nacimiento de los OPLE, se advierte el avance en la construcción heterogénea de su Servicio Profesional Electoral. Si bien el país es muy diverso y las condiciones económicas de cada organismo también son diferentes, hay un indicador que refleja el número de plazas en función del presupuesto y éste muestra que no necesariamente donde hay más presupuesto se ha extendido más el SPEN.
Como muestra la Tabla 3, los OPLE que tienen presupuestos más acotados, como Chiapas, Tlaxcala, Oaxaca o Baja California Sur, logran una incorporación significativa al SPEN. En cambio, los de Quintana Roo, Sonora, Baja California y el Estado de México son los que, en términos de su presupuesto operativo, disponen de menos plazas del SPEN.
Es necesario robustecer la autonomía de los OPLE. Como lo demuestra la historia del INE y antes del IFE, una de las claves para que la autoridad electoral sea autónoma y, a la vez, imparcial e independiente es que tenga un sólido servicio civil de carrera. Fortalecer hoy su autonomía pasa por su profesionalización, ensanchar el cuerpo de funcionarios que ingresa a sus cargos y permanece en ellos con base en procesos de selección y evaluación, que sean objetivos, transparentes y exigentes.
Es tarea de los actuales consejeros electorales y consejeros presidentes de los OPLE dejar como legado organismos con mayor grado de institucionalización y profesionalización que los que encontraron cuando fueron designados. Los consejeros cambian, las instituciones deben permanecer. Y la permanencia de entidades autónomas depende, en buena medida, de la profesionalización de su personal. Defender a los OPLE pasa por ampliar y consolidar su Servicio Profesional Electoral.
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