Muchas gracias, muy buenos días a todas y todos ustedes.
Agradezco antes que a nadie a la Presidenta de El COLMEX, a Silvia Giorguli, aliada estratégica de muchos de los trabajos y de las reflexiones que el INE ha venido desarrollando de cara a la construcción del proceso electoral más grande de nuestra historia.
Quiero agradecer a todas y todos ustedes, a todos nuestros invitados nacionales e internacionales por haber aceptado participar en este foro que tiene una gran relevancia.
Y en particular a Manuel Ordorica, no solamente porque detonó esta idea que de inmediato tomamos al vuelo desde el Instituto, sino además, por la pertinencia, ahora estoy entendiendo que tenía que ver también con el artículo que acaba de publicar, que no conocía y que voy a ser el primero en leer para compulsar si lo que voy a decir ahora tiene sustento teórico o no, de quien además ha sido un destacadísimo integrante de nuestro Comité Técnico de la Distritación.
Creo que es particularmente importante, y celebro mucho la oportunidad de realizar este Seminario, hoy a 47 días de que vayamos a la Jornada Electoral más grande nuestra historia, a 44 días de que concluyan las campañas electorales.
Estamos ya en el segundo tramo de las campañas electorales, en el tramo final de las campañas electorales, porque si la intención de distraer la atención de la sociedad respecto de lo que son las propuestas, los diagnósticos, los planteamientos y la natural confrontación que se requiere en un sistema democrático durante las propias campañas.
Las campañas electorales son una ventana de oportunidad, digamos fundamental en los sistemas democráticos, para precisamente, que las y los ciudadanos podamos discutir, conocer, retroalimentarnos de lo que los propios contendientes nos ponen sobre la mesa al pedirnos el voto en pos de la emisión del mismo de manera libre.
Información significa la precondición de un voto libre y estamos justamente en un periodo fundamental para poder definir este ejercicio de libertad política fundamental, que es justamente la emisión del voto.
Y sin embargo, creo que reflexionar sobre la distritación, que puede ser uno de estos temas, digamos, aparentemente superados, la distritación terminó el año pasado, que puede parecer como una, digamos, condición preparatoria del proceso electoral. En realidad hoy hablar de la distritación es una muy buena, idónea manera en un momento muy oportuno de poder hablar de las condiciones con las cuales el órgano electoral ha venido preparando la elección más grande de la historia.
Finalmente, lo anticipaba Silvia, de la distritación depende, de una buena distritación depende el efectivo peso que tienen los distintos votos en la configuración de la representación política.
Y hoy vamos con una distritación a la elección más grade de la historia que tiene, que ha alcanzado unos niveles técnicos; que ha alcanzado unos niveles de equilibrio poblacional; que ha tomado como pocas veces aprovechando, entre otras cosas, los progresos tecnológicos, que una serie de insumos que nos permite decir que gracias a la distritación estamos en condiciones, entre otras cosas, de poder ejercer nuestro voto el próximo 1° de julio de la manera más libre que haya ocurrido en nuestra historia.
En efecto, decía, vamos a la elección más grande de nuestra historia, pero vamos a hacerlo con el ejercicio de geografía electoral, de determinación de las demarcaciones electorales más equilibrado de los últimos lustros.
Hay que recordar que la geografía electoral con la que organizamos, como órgano electoral, las elecciones de 2006, 2009, 2012 e incluso 2015, tuvo como base el Censo de Población del año 2000, cuando la población en México era de 97.4 millones de personas.
Es decir, el incremento poblacional y los desequilibrios en la representación, derivados de los flujos migratorios experimentados desde el año 2000 que han tenido una intensidad, por cierto, comparativamente, pero es, Silvia de esto sabe mucho más que uno, han tenido una intensidad como pocas veces en nuestra historia social, no fueron corregidos, sino hasta la distritación de 2017.
Es cierto que vamos a esta distritación, que construimos esta distritación con los datos del Censo del año 2000, perdón 2010, son datos que tienen un cierto añejamiento, es cierto; pero también es cierto que estamos ante el primer ejercicio de distritación que en un mismo periodo de tiempo sobre las mismas bases técnicas, implicó la reorganización de toda la geografía electoral federal y local de manera simultánea.
Uno de los efectos que creo que hay que subrayar de entrada de esta distritación, de los efectos positivos de esta distritación es un mandato derivado de la reforma de 2014 que centraliza la potestad de definir la geografía electoral en un único órgano.
El Instituto Nacional Electoral, entre otras cosas esto explica el cambio de la “F” de Federal a Nacional, y no mencioné, y por cierto siempre lo hago, y por reconocimiento además de amistad celebro que esté presente entre nosotros, el último Presidente designado del Instituto Federal Electoral.
Bueno, el doctor Leonardo Valdés, amigo de mucho tiempo. El cambio de la “F” a la “N”, de lo Federal a lo Nacional, entre otras cosas, implicó precisamente que el INE ahora es responsable de realizar la distritación, no solamente en el ámbito federal, sino también la distritación de todos y cada una de las 32 entidades.
Bueno, no solamente estamos ante una distritación nacional realizada por un mismo órgano, por un mismo Comité Técnico, con los mismos mecanismos y procesos técnicos para su realización, sino además, estamos ante una distritación realizada, no sólo con el mismo Censo, sino además, en un mismo momento, lo cual, por cierto, permitió, entre otras cosas, que estados como Jalisco que tiene 20 distritos federales y 20 distritos locales tuvieran éstos, exactamente la misma demarcación electoral.
Este hecho plantea que las herramientas metodológicas, informáticas, y los mecanismos de acompañamiento e inclusión utilizados en la distritación de 2017 generaron un aprendizaje técnico e institucional que para el INE, expertos y científicos, así como las representaciones de los partidos políticos, resultaba importante compartir con especialistas en temas electorales, y por quienes se dedican al estudio de fenómenos que requieren la optimización de combinaciones en tiempos acotados.
Quisiera en esta introducción, en el entendido de que las tres mesas tendrán objetivos específicos, compartir con ustedes tres reflexiones sobre esta distritación en nuestro país:
Primero, creo que no hay que perder de vista, más allá de la dimensión técnica del tema que nos ocupa, el sistema electoral mexicano es un sistema diseñado para inocular la desconfianza en las elecciones y para garantizar que la competencia por los poderes públicos sea plural y equitativa.
Éste no es un asunto menor, no es lo mismo la distritación en los Estados Unidos o en Gran Bretaña, donde la premisa del sistema electoral es una base de confianza, que la distritación en México, en donde la premisa es exactamente la contraria, y toda la actuación de la autoridad electoral está encaminada precisamente a acotar, a meter en márgenes justamente a esa desconfianza.
De ahí que para superar la desconfianza en las elecciones, que se heredó de la ya añeja etapa del partido hegemónico, haya sido necesario diseñar un andamiaje institucional robusto, detallado, que impidiera la arbitrariedad de las autoridades electorales.
Esto explica que en la experiencia mexicana todos los ejercicios de distritación, todos sin excepción, al menos en los últimos 30 años, hayan sido acompañados activamente por expertos académicos y científicos, pero también por los propios partidos políticos.
Los partidos políticos a través de sus representaciones ante las distintas comisiones nacional, locales y distritales de Vigilancia son actores fundamentales en la configuración de la distritación.
De este modo, podríamos decir que para contribuir a la credibilidad de las elecciones en el diseño de la geografía electoral en México hay tres rasgos constitucionales que sintetizan este punto:
Uno, no es responsabilidad exclusiva e integral y directa de la autoridad electoral, la decisión sí, pero la construcción de la distritación no.
Segundo, no se requiere de la aprobación ni de gobiernos, ni de congresos para la realización de la distritación.
Y tercero, el número de distritos es fijado en la Constitución Federal, para el ámbito Federal; en las constitucionales locales para los ámbitos locales, así como en el número de distritos mínimos de cada entidad y en los criterios básicos para la delimitación del ámbito territorial de los distritos federales, y también hay que decirlo, locales.
En consecuencia, antes de poder modificar los perímetros de cada distrito, se revisan y actualizan los criterios entre la autoridad electoral, los científicos y los propios partidos políticos.
Además esta necesidad de favorecer la credibilidad de las elecciones derivó en el uso intensivo de herramientas tecnológicas para garantizar imparcialidad y transparencia.
El punto de partida ya no es un trazo construido a mano, el punto de partida es un trazo construido por computadoras, que nos generan una, insisto, un primer escenario de donde se trabaja, ese primer escenario, es un escenario, insisto, construido sin prejuicios, sin premisas digamos de índole político, sino con premisas estrictamente técnicas.
De 1996 a la fecha, la autoridad electoral ha revisado tres distritaciones, en la primera en 1996, poco antes de que el IFE iniciara su etapa como organismo constitucional autónomo y que sirvió para determinar los perímetros de tres elecciones federales, las del 97, 2000 y 2010.
La segunda de 2005 a la que hacía referencia, que delimitó los límites de los distritos en las elecciones de 2006, 2009, 2012 y 2015 y la tercera es la realizada por el INE, objeto de este seminario durante 2016 y concluida en 2017 y que servirá de base para los comicios de 2018 y de las elecciones intermedias de 2021, lo cual por cierto, la convertirá en la distritación más breve, digamos, de la historia, dado que hoy existe la obligación constitucional de que con cada censo se tiene que realizar una distritación para mantener la misma lo más actualizada posible.
Es relevante señalar que desde la reforma de 2014 el trazo de los distritos de mayoría, como decía, tanto en el ámbito federal como en el local, es una responsabilidad del propio Instituto.
Hasta ahora la distritación en el país implicaba, digamos, una pluralidad de criterios y de responsabilidades institucionales, por ejemplo, había dos entidades en la que la distritación era facultad del Congreso Local; otras dos entidades, la distritación era una facultad del órgano electoral local y, en otras ocho entidades no había ninguna especificación respecto de la responsabilidad de quién tenía que realizar el trazo geográfico electoral en dichos estados.
Esta diversidad de procedimientos se eliminó como decía, con la reforma de 2014. Me parece interesante subrayar que a diferencia de lo que sucede en países como Australia y Japón en la que los números de distritos aumenta conforme crece la población y por cierto como ocurría en México hasta antes de la reforma de 1977, en México desde hace cuatro décadas, el número de distritos de mayoría en el ámbito federal no ha cambiado.
Desde mi perspectiva, trasladar al INE la configuración de los ámbitos espaciales para la competencia electoral no sólo la federal, ya la tenía el IFE, sino también la local, es también una manera de contribuir a la estandarización de las elecciones y con ello, a las condiciones de equidad en la competencia democrática, mediante el atajar cualquier duda sobre la parcialidad política con la que la geografía electoral se realice.
Visto de manera integral, tal vez sería insuficiente, estandarizar los procedimientos y las decisiones de las elecciones, si la geografía electoral fuera deficiente o presentara algún tipo de sesgo político, así que la distritación forma parte de todo un propósito encarnado en la última reforma.
De ahí que en México la delimitación de los distritos, si bien es un mandato constitucional con una periodicidad establecida y una atribución exclusiva para la autoridad electoral, también es una contribución como anticipaba al arranque de esta introducción para la credibilidad de nuestras elecciones.
Segundo comentario que quisiera hacer, tiene que ver, digámoslo así, con el diagnostico derivado en término de los aprendizajes de la distritación de 2017.
De acuerdo con el censo del INEGI, en el año 2000 habíamos, como decía, 97.4 millones de personas, diez años después la población había aumentado a 112.3 millones de personas.
Esto significa que el equilibrio poblacional que debían tener los distritos para garantizar equidad en la representación, se vio alterado tanto por la movilidad de los flujos migratorios, como por el incremento poblacional de casi 15 millones de personas.
Dado que ni los flujos migratorios ni el incremento poblacional se distribuye de manera homogénea, sino por distintos factores sociales, económicos, de seguridad, incluso.
En 2015 se planteó como diagnóstico, en relación con la población por entidad y distrito, tomando en cuenta una varianza aceptable de más menos 15 por ciento a partir de la media que suponían los distritos, que 13 entidades antes de la distritación, tenían distritos con desviaciones poblacionales por encima de ese rango, prácticamente casi 40 por ciento del país y que otras 13 entidades presentaban desviaciones por debajo de ese nivel, es decir, la población de 86 de 300 distritos, el 30 por ciento estaba sobre o subrepresentada en la Cámara de Diputados.
Esta distritación, evidentemente corrigió la población de estos 86 distritos. Hoy todos los distritos están dentro del rango científicamente aceptado.
En 29 entidades, al cabo de esta distritación, además, se logró disminuir la desviación poblacional promedio de modo tal que la media de desviación poblacional de los 300 distritos hoy es, de apenas 4.26 por ciento, si se toma en cuenta la totalidad del país.
Creo que es importante subrayar que aquí no se trata solamente de un ejercicio estrictamente matemático, sino que por mandato de ley, la propia distritación tiene que tomar en cuenta una serie de elementos que acaban inevitablemente, digámoslo así, colocando a la desviación poblacional como una característica inherente, inevitable de la geografía electoral en México.
Sin embargo, este margen de desviación es marginal, me refiero fundamentalmente a algunas características, en primer lugar, la que ya mencionaba, la propia Constitución establece que todas las entidades deben tener al menos dos distritos electorales, sin importar la población.
El segundo elemento que la propia ley introduce y que el INE tiene que respetar, es el hecho de maximizar, potenciar, la existencia de distritos electorales, aglutinando en ellos la población indígena.
Es decir, la autoridad electoral tiene que hacer un ejercicio, insisto, no necesariamente matemático, abstracto, sino un ejercicio matemático tomando en cuenta ciertos elementos, como el que mencionaba, la población indígena, que inevitablemente trae consigo una alteración, en términos de desviación poblacional, respecto digamos a algún ejercicio abstracto, un ejercicio de gabinete.
Y el tercer elemento que se tiene que tomar en cuenta, es el que tiene que ver, digámoslo así, con aterrizar un ejercicio, insisto abstracto, en una geografía, en una orografía y en una serie de determinaciones políticas, de demarcaciones políticas que no se pueden alterar.
Un distrito electoral no puede traspasar las fronteras de un estado, por ejemplo. Y tiene que maximizar la posibilidad de que en cada distrito estén englobados los municipios.
Es decir, la partición de municipios si bien está aceptada, está aceptada, si bien está permitida, está permitida como una situación que tiene que acotarse en la medida de lo posible. Es decir, que tiene que ser lo menos frecuente posible.
Con todas estas implicaciones me parece que la distritación de 2017, pero serán ustedes los más autorizados para juzgarlo en este seminario.
Me parece que termina por ser un logro técnico que cumple tanto con los criterios constitucionales como lo que a priori aprobó el Instituto Nacional Electoral como una lógica de estandarizar los comicios.
Una tercera reflexión, sobre la que abundo apenas, sino apenas menciono tiene que ver justamente con el ejercicio de maximización de los propios distritos electorales indígenas y con una traducción política del mismo.
Es decir, no se trató en el sentido de la definición de los distritos indígenas, solamente de un hecho abstracto, sino también quisiera encadenarlo con una decisión, aquí sí, de tipo político de acción afirmativa que por primera vez nos va permitir en la Cámara de Diputados contar con 13 diputadas y diputados indígenas.
Como decía, el ejercicio a cargo del propio Instituto Nacional Electoral tiene el propósito, tiene el mandato de maximizar poblaciones indígenas. Esto no fue sencillo si se piensa que probablemente alguno de los sectores de la población que en los últimos tiempos han estado más marcados por los flujos migratorios, tiene que ver con las poblaciones indígenas.
Y sin embargo, a pesar de esta realidad, insisto, que en los últimos 15 años, desde el censo del 2000 ha marcado particularmente este sector de la población el número de distritos indígenas logró mantenerse en 28.
Es decir, como consecuencia de la distritación de 2005 fundada, basada en el censo de año 2000, se configuraron 28 distritos de los 300.
Hoy a pesar del flujo migratorio, el esfuerzo que se logró hacer en esta distritación, mantuvo en 28 el número de distritos indígenas.
El problema es que en nuestras normatividad electoral no hay ninguna consecuencia legal de la definición de los distritos indígenas. Esto es, no hay ninguna obligación para los partidos políticos de presentar o de postular a candidatos indígenas en esos distritos.
Y aunque no tiene que ver directamente con la distritación pero sí es una derivación, insisto, política de decisión institucional derivada de la misma, el Instituto Nacional Electoral en un diálogo procesar con el propio Tribunal Electoral determinó, insisto, por primera vez y esto ocurrirá en las próximas elecciones del 1º de julio, que en los 13 distritos electorales, de esos 28, en donde la población indígena es mayor al 60 por ciento de los habitantes de ese distrito, los partidos políticos están obligados a postular a candidatos que pertenezcan a algunas de las poblaciones indígenas, de los pueblos indígenas contenidos en dicha demarcación electoral.
Por cierto, también aquí aplicamos el principio de paridad establecido en la Constitución, con lo cual de esos 13 distritos al menos en seis, los partidos tienen que postular además a mujeres.
El resto de los distritos indígenas, insisto, es una acción afirmativa que constituye una cuña, habría que analizar los resultados y además la eventual potencialización del futuro, en el resto de los distritos indígenas, es decir, el resto de los 15 distritos indígenas restantes, la población indígena oscila entre el 40 por ciento parámetro legal, para considerar un distrito indígena, cuando hay un 40 por ciento de población indígena o más, ese distrito ya tiene la categoría de distrito indígena hasta el 60 por ciento, es decir, en ese rango de entre 40 y 60 por ciento se encuentran el resto de los distritos.
Habrá que hacer un corte de caja al cabo de esta elección, para eventualmente hacer un balance y decidir si institucionalmente se continúa con acciones afirmativas de mayor calado.
Termino esta reflexión, señalando que con la distritación de 2017, el INE no solamente ha garantizado, insisto, en este esfuerzo colectivo que ha implicado la colaboración de académicos y además una discusión enriquecedora con los propios partidos políticos, no sólo asegurará un mayor equilibrio en la representación política en la Cámara de Diputados y con ello la igualdad de sufragios en todos los ámbitos distritales, sino que contribuirá también a una mejor organización de los comicios federales por venir.
Esto entre otras cosas, porque uno de los efectos de la propia distritación tiene que ver con la organización electoral.
Una mejor distritación electoral, una mejor geografía electoral, permite un mejor desempeño de la autoridad electoral, porque acota por ejemplo, los tiempos de traslado de los paquetes electorales a las oficinas distritales del propio Instituto Nacional Electoral.
Una distritación caduca, añeja que no toma en cuenta, entre otras cosas, nuevas vías de comunicación, puede acabar siendo también, digámoslo así, un factor de complicación para la organización de las propias elecciones.
Déjame decirlo que en tiempos, en días recientes, el tema de los resultados preliminares del Conteo Rápido ha sido objeto de una intensa discusión pública y lo seguirá siendo, porque el INE estará explicando día a día que es lo que hay que esperar la noche de la elección, bueno, gracias a la distritación, entre otras cosas, mejorando las comunicaciones y la cercanía, acercando los paquetes electorales de las distintas casillas a los Consejos Distritales, es muy probable que esto contribuya de alguna manera también a la rapidez en el flujo de la información preliminar.
Tal vez no en el Conteo Rápido pero sí, sin duda en el Programa de Resultados Electorales Preliminares.
Así que de la distritación no solamente tiene una dimensión política en términos de representación, sino también es particularmente importante en la dimensión técnica y organizativa a cargo de la autoridad electoral.
Confío finalmente que en este seminario se tendrán importantes reflexiones que van a permitirnos enriquecer la experiencia que nos ha dejado el ejercicio de distritación, que se enriquecerá de la visión comparada que permitirá también mostrar a quienes nos visitan de otros países, elementos que puedan enriquecer sus propias tareas en la determinación de su respectiva geografía electoral y finalmente contribuir al valor del principio, de maximizar el valor del principio democrático, de un ciudadano un voto.
En el INE estamos convencidos que la distritación de 2017, representa no sólo el escenario técnicamente más sofisticado y cuidado que haya sido realizado por cualquier autoridad electoral en México, sino que representa el proyecto de limitación distrital uninominal con mayor retroalimentación social y también hay que decirlo, con mayor consenso político por parte de los partidos en los ejercicios de distritación previa que haya tenido la democracia mexicana.
Creo que con un seminario como éste y de nueva cuenta Silvia mi agradecimiento al COLMEX que sin haber sido mi casa académica siempre ha sido un espacio en el que, digámoslo así, no sólo de confort sino de cercanía, que se agradece, con este seminario se avanza la explicación del proceso electoral más grande de nuestra historia evidenciando las bases de equidad en la competencia electoral, manteniéndonos al margen de la discusión natural, rica, característica de una contienda intensa como la que vivimos y refrendando en consecuencia, el compromiso del INE con la imparcialidad en la disputa por los poderes públicos en el país.
Muchísimas gracias.
Versión estenográfica de la intervención del Consejero Presidente del INE, Lorenzo Córdova, en el Seminario Internacional de Distritación Electoral, realizado en el Colegio de México
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